Zaľúbený do drahej diaľnice

Vprípade, že vláda nemá dosť peňazí, požičia si. A keď si už nemôže požičať, urobí projekt verejno-súkromného partnerstva – PPP. Za najviac peňazí v histórii Slovenska. Tak vyzerá pokrízové zadlžovanie na Slovensku a snaha míňať, aj keď nie je z čoho.

Súťaž o koncesionára, teda stavbára a prevádzkovateľa 59 kilometrov diaľničného obchvatu Bratislavy je vyhlásená. Víťaz súťaže by mohol byť vybratý do konca roka s tým, že začiatkom ďalšieho už začne cesty stavať.

Za viac sa ešte nestavalo

Investíciu do diaľnice D4 a rýchlostnej cesty R7 možno veľkosťou porovnávať v novodobej histórii Slovenska len s výstavbou jadrovej elektrárne v Mochovciach či Vodného diela Gabčíkovo. Investičné náklady sa predpokladajú na úrovni 1,3 miliardy eur. Podobne objemné boli v roku 2010 aj plánované balíky PPP projektov na diaľnici D1, vtedy sa ich však nepodarilo finančne uzavrieť. Jediný uskutočnený projekt PPP na rýchlostnej ceste R1 mal o niekoľko sto miliónov lacnejšiu výstavbu.

Keď TREND písal o PPP projektoch prvej vlády Roberta Fica, ministerstvo dopravy takzvanú štúdiu uskutočniteľnosti, ktorá mala výhodnosť partnerstva so súkromným koncesionárom dokazovať, odmietalo zverejniť. Navyše preukázateľne v nej manipulovalo s číslami, za čo čelil trestnému stíhaniu úradník ministerstva Peter Havrila. Potrestaný nebol, keďže podľa zodpovedných skutok nebol dokonaný, súvisiaci balík PPP sa nezrealizoval a nebolo vraj možné preukázať škody.

Druhá vláda R. Fica sa v predvolebnom roku znovu púšťa do PPP projektov. Okrem obchvatu Bratislavy spolu s výpadovou rýchlostnou cestou smerom na juhovýchod má ísť aj o novú bratislavskú nemocnicu. Možnosť verejnej kontroly projektov je v porovnaní so situáciou spred piatich rokov o niečo lepšia. Štúdie podporujúce ich výhodnosť boli zverejnené, číselné predpoklady v nich sú vyzdrojované. Vládna analýza sa však aj tak javí byť prikrášlená v prospech vopred vybranej formy výstavby diaľnice.

Keď je drahšie výhodnejšie

Štúdiu uskutočniteľnosti projektu ministerstvo dopravy zverejnilo až po tlaku médií, ministerstva financií a Národnej banky Slovenska. A to až po schválení projektu vládou, keď- že do medzirezortného pripomienkovania sa návrh dostal tesne pred Vianocami a hneď po Novom roku bolo aj uzavreté. To o ochote projekt dostatočne obhájiť nesvedčí.

Výstavba formou PPP v analýze vychádza drahšie ako klasickou cestou verejného obstarávania. Misky váh však v porovnaní modelov v prospech PPP preklápa to, že cesty budú hotové o sedem rokov skôr. Ministerstvo dopravy totiž predpokladá, že štát na diaľnicu nebude mať žiadne peniaze. Teda „verejný sektor začne výstavbu až v čase, keď bude mať naakumulovaný dostatok zdrojov z hypoteticky ušetrených platieb za dostupnosť [alternatívy PPP]“, špecifikuje predpoklad štúdia uskutočniteľnosti.

Výpočet s odkladom o niekoľko rokov kritizovalo ministerstvo financií v neverejnom materiáli, ktorý TRENDU sprístupnil Slovenský rozhlas. „Odloženie začiatku výstavby o sedem rokov v prípade výstavby verejným sektorom je metodicky nesprávne,“ píše sa v dokumente. Rozhodnutie, kedy na projekt vláda dá peniaze, má byť totiž na nej a nie na poradcovi. Do oficiálnych pripomienok ministerstva k návrhu PPP sa však už táto výčitka nedostala.

Pritom aj Svetová banka vo svojej štúdii o analýzach hodnoty za peniaze (value for money) spomína, že väčšina krajín včasnosť výstavby používa len ako kvalitatívne a nie ako kvantitatívne kritérium. Odlišné predpoklady o čase štartu výstavby totiž vedú k paradoxnému záveru, že úplne každý PPP projekt, na ktorý štát v najbližších rokoch nebude mať vlastné peniaze, môže vyjsť v analýze hodnoty za peniaze ako výhodný. Len preto, že bude uskutočnený skôr.

Neznáme spoločenské prínosy

Model PPP má svoje výhody aj nevýhody. Medzi pozitíva patria lepší manažment a motivácia postaviť cesty kvalitne, keďže súkromník bude zodpovedný aj za ich tridsaťročnú údržbu. Najviac však k analýze výhodnosti prispeli takzvané spoločenské prínosy vyplývajúce zo skoršej výstavby. Tie sú v štúdii vyčíslené iba sumárne na úrovni zhruba miliardy eur.

Ministerstvo dopravy ich TRENDU podrobnejšie odmietlo zverejniť s tým, že sú dielom poradcov, teda konzultantskej spoločnosti PricewaterhouseCoopers, právnickej kancelárie White & Case a inžinierskej firmy Obermeyer.

Verejne dostupné sú iba oponentské posudky na tieto prepočty z dielne Výskumného ústavu dopravného a Žilinskej univerzity. Obe inštitúcie vyčíslili spoločenské a ekonomické prínosy ešte o niečo vyššie, ako očakáva štúdia uskutočniteľnosti. Najväčšie benefity projektu budú viazané na znížený cestovný čas a prevádzkové náklady vozidiel. Rezort dopravy počíta s tým, že časť vodičov sa presunie na nové cesty, čím ušetria nielen oni, ale aj iní na uvoľnených lokálnych komunikáciách.

Doprava na terajšej ceste I/63 z Bratislavy na juhovýchod by mala klesnúť o vyše polovicu. Žilinská univerzita prišla k podobným záverom ako Výskumný ústav dopravný, na úseku D1 Prievoz - Letisko predpokladá pokles dopravnej záťaže o osem až sedemnásť tisíc vozidiel za deň. Presné čísla a predpoklady spoločenskej výhodnosti obchvatu, ako sú úspora na zdraví a životoch, úspora na údržbe vozidiel a ciest, verejnosť nepozná.

Slabý tranzit, prázdny obchvat

Obyvateľom Bratislavského kraja pomôže najmä rýchlostná cesta R7. Z južnejších obcí ich dovedie až do širšieho centra hlavného mesta. Lepšia cesta však môže pritiahnuť do mesta viac áut a preťažiť ho. Preto sa má spolu s R7 stavať súčasne aj obchvat – aby stiahol tranzit a časť prímestskej dopravy z mesta. Podľa niektorých odborníkov to ale rezort vidí príliš ružovo.

Analytik inštitútu INEKO Ján Kovalčík hovorí, že tranzit môže tvoriť zhruba desatinu dopravy v Bratislave. Väčšinou sa ľudia premiestňujú v rámci mesta, z okolitých obcí do mesta a späť. Takým poslúži obchvat len zriedka. „Politici prezentujú diaľnicu D4 ako riešenie, ktoré vyrieši dopravné problémy Bratislavy. Žiaľ, takáto predstava má ďaleko od reality.

Hlavné mesto nie je preťažené tranzitnou dopravou ale takou, ktorú samo generuje – zdrojovou, cieľovou i vnútromestskou,“ tvrdí J. Kovalčík, ktorý v minulosti pôsobil na Inštitúte stratégie ministerstva dopravy aj v týždenníku TREND. Podobný názor vyjadril Denníku N bývalý investičný šéf Národnej diaľničnej spoločnosti Juraj Čermák. Obaja hovoria, že štúdia by mala vychádzať najmä zo smerovania áut. Prínosy obchvatu by sa tak mohli zmapovať lepšie.

Podľa J. Kovalčíka by mal rezort posudzovať prínosy obchvatu na základe dopravného modelu, ktorý by sa opieral o smerové prieskumy dopravy a prieskumy dopravného správania. Také sa podľa neho robili na úrovni mesta aj kraja. „Žiaľ, vo vládnom materiáli aj v štúdii, na ktorú sa ministerstvo odvoláva, takéto kľúčové informácie chýbajú,“ hovorí J. Kovalčík.

J. Čermák tvrdí, že riešenie pre väčšinu áut nemá zmysel. Tranzit do Rakúska a Maďarska, do ktorých smeruje obchvat, tvorí podľa neho len deväť percent áut, ktoré idú po bratislavskej D1. Zvyšok je lokálna doprava a tranzit do Česka.

„Na základe zatiaľ dostupných údajov sa obávam, že južná časť obchvatu D4 obslúži najmä neveľký tranzit a pre väčšinu ostatnej dopravy bude slúžiť ako záložná trasa pre prípad kolízie alebo zápchy na diaľnici D1,“ tvrdí aj J. Kovalčík.
Podľa štúdie sa má intenzita na jednotlivých úsekoch obchvatu hýbať okolo tisícky áut za hodinu. Je to zhruba toľko ako na D2 za Malackami smerom na Česko.

Na D1 medzi Bratislavou a Trnavou je to trojnásobok. Štúdia ani ministerstvo však tieto odhady nepodložili žiadnymi dátami či prieskumami. „Ministerstvo dopravy nikdy netvrdilo, že projekt D4, R7 predstavuje všeliek na dopravnú situáciu v Bratislave. Rozhodne však prinesie markantné zlepšenie – a na tom sa musia zhodnúť všetci odborníci,“ vraví hovorca rezortu Martin Kóňa.

I Európska komisia zhodnotila, že obchvat bude mať najmä lokálny a nie tranzitný význam, keď ho nezaradila do skupiny projektov medzinárodného významu, takzvaných TEN-T koridorov.

Ak sa potvrdí, že obchvat stiahne len časť dopravy z mesta, kolapsu nezabráni. Zároveň rýchlostná cesta priláka ešte viac áut, ktoré zaplnia aj cesty a parkoviská v meste.

Zanedbaná hromadná doprava

Cesty v Bratislave by nemuseli byť až také plné, ak by lepšie fungovala hromadná doprava. V tejto oblasti ministerstvo, samospráva i ich dopravné firmy zlyhávajú. Roky sa pripravoval megalomanský železničný tunel pod Dunaj. Neskôr sa skresal na tunel popod Staré Mesto s novými železničnými stanicami, potom sa zrušil úplne.

Už desať rokov funguje akciová spoločnosť Bratislavská integrovaná doprava, ktorá pripravuje projekt jedného cestovného lístka. Zatiaľ funguje v pilotnej prevádzke a o rozšírení na ďalšie oblasti aktuálne rokujú samosprávy s ministerstvom. Vlakové stanice na východnej strane Bratislavy sa síce rekonštruujú, no využívajú sa minimálne.

Dopravné firmy investujú do nových vlakov, električiek aj trolejbusov, ale tie nie sú skoordinované. Preto je prestupovanie a cestovanie hromadnou dopravou zdĺhavé a komplikované. Bezplatné, respektíve lacnejšie vlaky, ktoré presadila vláda, lákajú skôr chudobnejších, nie bežných pracujúcich, ktorí sa potrebujú rýchlo presúvať.

„Nie sú peniaze“

Najmä kolapsom do roku 2020 zdôvodňuje rezort dopravy využitie finančného modelu PPP, keďže zároveň tvrdí, že v najbližších rokoch na obchvat nebudú peniaze. Štátny rozpočet by sa dal využiť, ale až neskôr. Variant PPP je preto vraj „z hľadiska dostupnosti finančných prostriedkov jediným možným riešením“, pretože verejné zadlženie dosahuje sankčné úrovne dlhovej brzdy a štát musí ďalej znižovať svoj každoročný deficit.

To však celkom nesedí. O dostatku či nedostatku peňazí v rozpočte rozhoduje samotná vláda podľa toho, ktorým výdavkom dá prioritu. Na sociálne balíčky je napríklad v rozpočte zjavne dostatok peňazí. Štúdia uskutočniteľnosti tiež predpokladá nulovú dostupnosť európskych peňazí pre operačný program dopravy po roku 2020, čo nie je celkom realistické očakávanie.

Analýza citlivosti výslednej výhodnosti PPP na začiatok výstavby štátom hovorí, že ak by vláda vedela diaľnicu stavať už o päť rokov a nie až o sedem, klasické obstarávanie by bolo výhodnejšie. Stačilo by teda dnes v rozpočte nájsť niekoľko sto miliónov eur a scenár výstavby štátom by vyšiel lacnejší.

Zdroje na investície do infraštruktúry mal generovať elektronický mýtny systém. Ten však túto úlohu neplní, ako mal podľa pôvodných plánov. Výnosy z mýta za prvých päť rokov dosiahli takmer 800 miliónov eur. Z toho ale 500 miliónov zjedli náklady, najmä platby prevádzkovateľovi systému. Štátu zostalo zvyšných takmer 300 miliónov. Podľa vládnych dokumentov z rokov 2008 a 2009 a prepočtov TRENDU mal byť čistý príjem štátu oproti skutočnosti takmer dvojnásobný.

Aj za vysokú mieru zadlženia, ktorá ďalšie požičiavanie si štátu obmedzuje, sú zodpovedné najmä vlády R. Fica. Od roku 2008 vzrástol slovenský verejný dlh predovšetkým z titulu hospodárskej krízy, ale aj kvôli nedostatočnému znižovania krízou vzniknutého deficitu v rokoch 2010, 2012 a 2014 z 28 percent HDP na dvojnásobok. Väčšinu tohto obdobia bola pri moci prvá alebo druhá vláda Smeru-SD. Za prvej bol ministrom financií J. Počiatek.

Štát by si požičal lacnejšie

Ministerstvo dopravy pritom tvrdí, že štúdiu založilo na konzervatívnych predpokladoch tak, aby nebolo žiadnych pochýb o manipulácii v prospech PPP. Minimálne dva kľúčové parametre analýzy však nie sú nastavené konzervatívne: okrem spomínaného sedemročného odkladu v prípade štátnej výstavby aj úroková sadzba, za ktorú by si štát požičiaval.

Štúdia používa hodnotu 3,4 percenta ročne. Štát si však dnes vie požičať oveľa lacnejšie. Podľa Sberbank Slovensko mali najdlhšie slovenské dlhopisy (19 rokov do splatnosti) v januári ročný výnos 1,1 percenta. Nemecké tridsaťročné papiere dosahujú v súčasnosti výnos len jedno percento. Pôžička SR na tridsať rokov, teda na celé obdobie plánovanej koncesie, by bola o niečo drahšia, s najväčšou pravdepodobnosťou by však úrok nepresiahol dve percentá.

Bankový analytik, ktorý si neželal byť menovaný, ho odhadol na úrovni 1,7-1,8, teda o takmer polovicu nižšie ako vládna analýza. Rozdiel voči predpokladu 3,4 percenta pritom pri požičanej jednej miliarde počas tridsiatich rokov tvorí stovky miliónov eur. V takom prípade by už analýza hodnoty za peniaze nemusela ukázať na PPP ako na výhodnejšiu možnosť voči klasickému obstarávaniu ani so sedemročným oneskorením.

Ak by však bol prijatý predpoklad, že štát by si na klasickú výstavbu požičiaval až o sedem rokov, mohla by byť jeho úroková sadzba vyššia. Súčasné nízke úroky sú totiž zrejme len prechodným obdobím, pokým sa v Európe znovu naštartuje hospodársky rast a inflácia. Predpoklad úrokových nákladov súkromníka v prípade PPP je ešte vyšší: 4,6 – 4,9 percenta ročne.

Lacnejšie financovanie by pritom vedelo zabezpečiť zahrnutie zdrojov zo Slovenského investičného fondu, hovorí ekonomický expert strany Sieť Robert Auxt. Pomôcť môže aj takzvaný Junckerov balík, teda podpora veľkých investičných projektov zo strany Európskej komisie. Priznáva to aj ministerstvo dopravy, ktoré by malo koncesionára v prípade výstavby formou PPP do takéhoto lacnejšieho financovania tlačiť.

Zdroj: mooko1979

Výkup pozemkov zvýši deficit

Okrem každoročnej splátky PPP projektu, ktorá sa očakáva v rozmedzí 135 – 151 miliónov eur (0,2 percenta HDP) si bude projekt vyžadovať aj jednorazových niekoľko sto miliónov na výkup pozemkov pod budúcimi stavbami. Vplyv na verejné výdavky v tomto roku, s ktorými rozpočet nepočítal, sa odhadujú na 387 miliónov eur (0,5 percenta HDP). Ministerstvo financií sa tieto náklady bude ešte snažiť rozložiť aj do budúceho roku, aby vplyv na tohtoročný deficit nebol taký masívny.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť TRENDU potvrdila, že výdavky na výkup pozemkov do deficitu pôjdu, nie je však ešte jasné, či zhoršia aj takzvaný štrukturálny schodok, ktorý je SR povinná znižovať až takmer k nule. Už vlani pritom vláda cielený schodok verejných financií na úrovni 2,64 percenta HDP prekročila o 0,4 percentuálneho bodu, predpokladajú najnovšie prognózy Európskej komisie.

Zadlženie z projektu PPP by pritom ale nemalo vstupovať do oficiálneho dlhu v čase výstavby. Eurostatu na zaradenie stavby mimo verejnú správu stačí, ak súkromný koncesionár na seba prevezme riziká výstavby a dostupnosti ciest. Napriek tomu si však ministerstvo dopravy od európskeho štatistického úradu ešte analýzu presnej klasifikácie vyžiada. Skryté zadlženie štátu sa novou diaľnicou tak či tak zvýši – o 3,1 percenta HDP. Toľko tvorí súčasná hodnota budúcich platieb, ku ktorým sa štát podpisom koncesie zaviaže.

Bez dôkazov

Bratislava diaľničný obchvat potrebuje. Diaľnica, ktorá vedie stredom mesta a cez dva z troch bratislavských mostov, už teraz nestačí a bude to len horšie. Nový obchvat by jednoznačne tento nápor zmiernil. Ak by sa staval cez PPP, verejné zdroje by sa navyše mohli uvoľniť na iné cesty. Štúdia rezortu dopravy však nedokazuje, že by bol model PPP pre obchvat výhodnejší, aj keď to tvrdí.

Odporúčanie ísť cez PPP stavia najmä na tom, že štátny rozpočet na obchvat nenájde v dohľadnom čase peniaze. Zavrhuje pritom možnosť, že by štát mohol diaľnicu financovať z úspor skôr. Táto možnosť ale existuje – je len otázkou zoradenia priorít. Ministerstvo obchvat prezentuje ako jediné záchranné riešenie. Neponúka však dôkazy, že ho vodiči v takej miere naozaj zužitkujú a že si vyberá to výhodnejšie riešenie.

Slovenské firmy v tieni

V súťaži o bratislavský obchvat môžu uspieť iba veľké nadnárodné skupiny. Domáce firmy majú šancu, len ak sa spoja s jednou z nich. Pravidlá sú prísne, lebo koncesionár musí zabezpečiť vyše miliardy eur len na výstavbu. Napríklad požiadavka na vlastné imanie je najmenej 100 miliónov eur. Na ilustráciu: Váhostav mal vlastný kapitál ku koncu roka 2013 na úrovni 16,6 milióna eur, Doprastav vo výške -6,8 milióna.

„Do výstavby bratislavského obchvatu sa chceme zapojiť ako subdodávateľ. Podmienky súťaže sú príliš náročné, preto nemáme ambíciu súťažiť v pozícii člena konzorcia,“ povedal TRENDU generálny riaditeľ Váhostavu-SK Marián Moravčík. Okruh možných kandidátov zužujú aj požadované referencie. Podmienkou je najmenej 20-percentná účasť na inom PPP projekte.

Výhodou slovenských firiem je, že tu majú ľudí, stroje a zdroje materiálu a surovín. Investori si kapacity môžu doviezť aj zo zahraničia, no pravdepodobne využijú aj lokálnych dodávateľov.

Zdroj: Michal Kečkeš

Do užšieho výberu by sa mal dostať napríklad francúzsky koncern Vinci. Ten postavil a prevádzkuje dosiaľ jedinú súkromnú diaľnicu – rýchlostnú cestu okolo Nitry a Zlatých Moraviec. Na slovenskom trhu majú významný podiel aj jeho dcérske firmy Eurovia CS a Eurovia SK. Šancu má tiež ďalší francúzsky koncern Bouygues so svojou dcérskou firmou Colas. Do tejto skupiny patria slovenské firmy Inžinierske stavby a Cesty Nitra. Skupina už jeden PPP kontrakt so štátom podpísala, ale nedotiahla do konca.

To isté platí o nemeckom Hochtiefe. Skupina síce prišla o podpísaný kontrakt na PPP, no neskôr vyhrala súťaž o západný obchvat Žiliny na diaľnici D3. O bratislavský obchvat sa zaujímajú aj rakúska skupina Strabag so silným domácim zastúpením, talianska Impregilo Salini, ktorá buduje tunel Višňové na D1, a čínske firmy. Tie už spolupracujú s lokálnymi stavbármi a predbežne počítajú s tým, že ich využijú ako subdodávateľov.

Na zákazke sa budú podieľať aj banky. Ministerstvo dopravy počíta s tým, že koncesionár zabezpečí z vlastných zdrojov 12 percent projektu. Zvyšok si má požičať. Aj tu platí, že hlavné slovo budú mať veľké banky spoza slovenských hraníc. Medzi nimi môžu byť aj centrály slovenských bánk. Napríklad nitriansku diaľnicu financovala UniCredit. Milióny eur si z PPP projektu ukroja aj poskytovatelia služieb, najmä advokátske, konzultačné a projektantské firmy.