M. Hlivák však zároveň pripravil novelu zákona o verejnom obstarávaní, ktorá zmäkčuje pravidlá, uvoľňuje ruky štátnym úradom a samosprávam, aby mohli rýchlejšie a zároveň aj menej transparentne nakupovať. Pripúšťa, že to prináša so sebou aj riziko zneužívania. No opiera sa o nádej, že Slovensko sa za 25 rokov existencie posunulo dopredu.
„My týmto zákonom urobíme test toho, či sme ako národ a spoločnosť vyzreli a či si vieme tie svoje veci verejné spravovať tak, ako je štandard v EÚ,“ povedal v rozhovore pre TREND M. Hlivák.
Voľné ruky
Keď chce obec, mesto alebo štátny úrad napríklad opraviť chodník alebo strechu na budove, musí spravidla robiť verejnú súťaž, ktorá býva zdĺhavá a zložitá. Procesy sa na Slovensku naťahujú ako v máloktorej inej krajine EÚ. Napriek viacerým snahám o riešenie sa tento problém zhoršuje.
Aktuálne prišiel s odvážnym zoznamom opatrení M. Hlivák, ktorý sa stal predsedom ÚVO vlani na jeseň. Oproti súčasnosti sa oveľa viac zákaziek má udeľovať v jednoduchšom, rýchlejšom a menej transparentnom režime. Zvýši sa totiž limit, ktorý zákazky rozdeľuje na podlimitné s mäkšími a nadlimitné s prísnejšími pravidlami. Pri tých podlimitných spravidla stačí osloviť zopár vybraných dodávateľov s výzvou na predloženie ponúk. Odpadá povinnosť zverejňovať oznámenie o verejnom obstarávaní, v ktorom môže uspieť ktokoľvek, kto splní podmienky účasti.
Napríklad stavebné kontrakty majú patriť medzi podlimitné aj pri predpokladanej hodnote 180-tisíc eur. Dnes je strop nastavený na 150-tisíc a ešte vlani to bolo 70-tisíc. V krátkom čase sa pravidlá uvoľňujú už druhýkrát. Ešte výraznejšie rastú limity pri tovaroch a službách, bežne dostupných na trhu – najskôr z päť na 15- a teraz, v rámci navrhovanej novely z 15- na 70-tisíc. Najčastejšie sa v súvislosti s týmito zmenami spomínajú starostovia obcí. Tí z nich budú v pozitívnom zmysle profitovať najviac. Komplikované tendre im totiž robia najväčšie starosti, keďže im chýbajú odborní pracovníci a spravidla sú odkázaní na obstarávacie agentúry.
Riziko korupcie
Mimovládna organizácia Transparency International Slovensko kritizuje, že sa idú zmäkčovať pravidlá bez toho, aby ÚVO analyzoval efekty predchádzajúcich zmien. „… navrhovateľ v dôvodovej správe neposkytol žiadnu analýzu dopadov týchto zmien na trvanie výberu, konkurenciu uchádzačov, dopad na informovanosť a účasť malých a stredných podnikov,“ uviedla neziskovka v rámci medzirezortného pripomienkového konania. Podľa nej doložka vplyvov úplne opomína zvýšené riziko korupcie a nižšej súťaživosti. „Zvýši aj riziko vopred dohodnutého výberu uchádzačov a fiktívnej konkurencie.“
Proti zvyšovaniu limitov v pripomienkovom konaní vystúpila aj Americká obchodná komora. Medzi podlimitné zákazky podľa nej spadne drvivá väčšina obstarávaní. „Môže to spôsobiť de facto koniec transparentnému obstarávaniu pre väčšinu služieb,“ uviedla komora.
Voľné ruky dostanú aj firmy, ktoré prijímajú eurodotácie. Ak výška grantu nepresiahne 50 percent hodnoty projektu, nemusia robiť verejné obstarávanie. Aj to je riskantné.
Ani prísnejšie verejné obstarávania nezabezpečujú žiadaný výsledok
Súkromní prijímatelia grantov môžu mať pri obstarávaní zvrátenú motiváciu. S dodávateľom sa môžu dohodnúť, že cenu v zmluve umelo nadsadia, aby Európska komisia preplatila väčšiu časť projektu. Súkromné firmy, ktoré poberajú eurodotácie, sú vo všeobecnosti rizikový partner. Vyplynulo to aj z jej auditu, ktorého výsledkom boli závažné zistenia a pozastavenie platieb pre väčšinu operačných programov. Medzi prijímateľmi eurofondov, ktorí pochybili, prevažovali vtedy súkromné firmy. Jednou z nich bola spoločnosť Stavmex z Komjatíc, rodiska politika Smeru-SD Ľubomíra Jahnátka. Ten bol ministrom hospodárstva v období, keď Stavmex získal eurodotáciu. Podľa auditnej správy EK, ktorá prenikla na verejnosť, zaplatil Stavmex za obrábací stroj Hundegger K2i 1,8 milióna eur, čo bol podľa trhového prieskumu EK trojnásobok reálnej hodnoty. Pochybnosti, že firmy nakupovali za fondy EÚ predražené produkty, nie sú ojedinelé.
Aj vlaňajšia najväčšia eurofondová kauza sa týkala najmä súkromných firiem. Pochybné rozdeľovanie grantov z Operačného programu Výskum a inovácie viedlo k odchodu ministra školstva Petra Plavčana (nominant SNS). Rozhodovanie o úspešných a neúspešných projektoch nebolo objektívne, čo skonštatoval aj Najvyšší kontrolný úrad.
Zdroj: Zsolt Lukács
Pravidlá nefungujú
Druhá vec je, že prísny zákon o verejnom obstarávaní sa v reálnom živote obchádza. Z viacerých prípadov cítiť snahu o diskrimináciu a toleranciu zjavných prejavov kartelových dohôd.
Dôvody môžu byť aj legitímne: Obstarávatelia chcú proces urýchliť a eliminovať neschopných dodávateľov. Problémom sú tie menej legitímne, napríklad korupcia a klientelizmus.
Súťaže teda často neplnia základný účel, ktorým je efektívne vynakladanie verejných zdrojov.Komplikovaný systém okrem toho ponechávajú obce napospas rôznym eurofondovým a obstarávacím agentúram, o ktorých ani na úrade vlády nemajú vysokú mienku. „Dokonca sami vyhľadávajú vhodných kandidátov na konkrétnu výzvu a zabezpečia ,full servis‘ cez poradenstvo pri príprave nadhodnoteného projektu, zabezpečenie schválenia projektu cez spriaznené osoby na príslušných riadiacich orgánoch, zabezpečenie verejného obstarávania s vopred dohodnutými víťaznými firmami, majú pripravené firmy, cez ktoré sú realizované fiktívne služby a výkony, pričom prostredníctvom zmlúv o poradenstve sú takto naakumulované finančné prostriedky presúvané k organizátorom a realizátorom uvedeného ,biznisu‘,“ zhodnotil odbor úradu vlády, ktorý slúži ako centrálny kontaktný útvar pre OLAF v správe za rok 2015.
Uvoľnenie pravidiel preto v prípade čestných (!) úradníkov môže znamenať aj menej plytvania a korupcie.
Na stranu obstarávateľov
M. Hlivák pripúšťa, že dôjde aj k individuálnym zlyhaniam. Ako protiváhu sľubuje prísnejšiu represiu. Spolieha sa na policajných vyšetrovateľov a iné kontrolné úrady. Či to bude fungovať, je neisté. „Otvorenou otázkou je, ako sa pri zvýšenej flexibilite zabezpečí efektívnosť vynaložených zdrojov, keďže ÚVO to nebude skúmať a NKÚ nemá dostatočné kapacity, aby to skontroloval,“ zhodnotil advokát White & Case Peter Hodál.
Vo všeobecnosti návrh novely posúva pravidlá hry viac na stranu obstarávateľov. Zrejme sa zbavia povinnosti zdôvodňovať primeranosť podmienok účasti. „Zrušenie tejto povinnosti môže na jednej strane priniesť menej byrokracie, na druhej strane však poskytuje priestor na zavádzanie podmienok bez adekvátneho zdôvodnenia, čo koniec koncov môže mať za následok zvýšenie počtu diskriminačných podmienok,“ uviedol advokát Lansky, Ganzger + partner Martin Jacko.
Zároveň návrh zavádza viaceré zmeny v prospech uchádzačov a na podporu súťaživosti. Napríklad sa má znížiť kaucia – poplatok, ktorý musia uchádzači uhradiť, keď chcú podať námietku v súťaži. Podľa neho to môže mať za následok zvýšenie počtu námietok, „čo môže viesť k väčšej kontrole samotných verejných obstarávaní, keďže vysoké kaucie často odrádzajú uchádzačov od využitia domáhať sa svojho práva na UVO“. No podľa neho sa môže podávanie námietok zneužívať ako v minulosti. Uchádzači v prípade neúspechu v tendri často súťaže blokovali, aj zo špekulatívnych dôvodov.
Zdroj: Trend.sk
Obstarávatelia si tiež musia dávať pozor, aby neuzavreli zmluvu s niekým, kto nedokáže projekt dokončiť v dohodnutej cene. Najznámejší taký prípad sa týkal firmy Váhostav-SK, ktorá podstrelila ceny a následne nebola schopná uhradiť svoje záväzky voči dodávateľom.
Boli aj prípady, keď sa inštitút nízkej ceny zjavne zneužíval na vyraďovanie nepohodlných firiem. Preto sa do zákona, ktorý je dnes účinný, dostala presná definícia mimoriadne nízkej ponuky. Táto definícia sa ide teraz zrušiť.
Aktuálne ÚVO vyhodnocuje medzirezortné pripomienkové konanie, ďalšie zmeny môžu nastať počas schvaľovania v Národnej rade SR.
Partner advokátskej kancelárie Ružička Csekes Ján Azud považuje za problematickú a právne neurčitú napríklad požiadavku, aby verejní obstarávatelia „plánovali, pripravovali a viedli proces verejného obstarávania tak, aby zabezpečili riadne a včasné plnenie svojich úloh a povinností“. Na túto požiadavku je viazaná pokuta 500 až 30-tisíc eur.
Ako sa popasovať s rizikom
Hlivákova novela nepredstiera, že jej ide o potláčanie korupcie. Už v úvode dôvodovej správy jasne hovorí, že jej cieľom je zrýchlenie procesov. Preto aj ponecháva oveľa väčšiu slobodu úradníkom a štátnym manažérom – tým, ktorí sú za verejné obstarávanie zodpovední. Pokušenie získať zákazku cez úplatok bude oveľa väčšie, lebo to bude jednoduchšie. Dnes sa pri platnej legislatíve počíta s tým, že cenu postráži otvorená verejná súťaž. Toto už pri menších zákazkách nebude platiť.
Vznikne tak priestor najmä pre interných kontrolórov, ktorí pracujú na úradoch, pre Protimonopolný úrad, NKÚ a políciu.Ak sa nezlepšia ich doterajšie výsledky, verejné obstarávanie môže byť po novele ešte korupčnejšie ako dnes.
Rýchlejšie, jednoduchšie a menej transparentne
Súkromné firmy, ktoré prijímajú dotácie, už nebudú musieť robiť verejné obstarávanie. Tejto povinnosti sa majú zbaviť, ak výška dotácie tvorí do 50 percent zákazky.
Viac zákaziek sa zaradí do kategórie podlimitných, ktoré majú menej transparentné a jednoduchšie postupy. Do tejto kategórie sa zaradia dodávky tovarov, ktorých hodnota nepresahuje 70-tisíc eur. Pri službách je limit 260-tisíc a pri stavebných prácach do 180-tisíc eur.
Zákazky do päťtisíc eur budú z tohto zákona vyňaté. Obstarávatelia si pri nich vôbec nemusia lámať hlavu s postupmi, ktoré vyžaduje zákon. Jedinou povinnosťou bude zverejňovanie súhrnných kvartálnych správ o týchto zákazkách.
Ak chce obstarávateľ niekoho vylúčiť za podozrivo nízku cenu, aktuálny zákon mu ponúka barličku. Môže sa oprieť o vzorec, ktorým si vyráta, či sporná ponuka zapadá do definície mimoriadne nízkej ponuky. Táto definícia má zo zákona vypadnúť. Znamená to, že posúdenie, či ide o mimoriadne nízku cenu alebo nie, už bude iba na obstarávateľovi.
Ponuky uchádzačov sa v súčasnosti posudzujú vo dvoch fázach. V prvej obstarávateľ skúma, či uchádzači splnili podmienky účasti. Ak niekoho vylúči, ten sa môže odvolať. Až následne sa posudzuje samotná ponuka, ktorej súčasťou je aj cena. Podľa ÚVO sa tento systém neosvedčil, stráca sa pri ňom čas, preto sa konania spoja do jedného.
Stavebné práce a intelektuálne služby sa už nebudú dať nakúpiť cez Elektronický kontraktačný systém (EKS). Pri týchto službách sa totiž oplatí skúmať kvalitu, kvalifikáciu a skúsenosti uchádzačov, na čo má EKS podľa ÚVO obmedzené možnosti. Východiskom je takzvaný dynamický nákupný systém, pri ktorom môže obstarávateľ posúdiť schopnosti uchádzačov.
Povinná archivácia dokumentácie z verejného obstarávania sa predĺži z päť na 10 rokov. Pomôcť to môže napríklad policajným vyšetrovateľom. ÚVO bude môcť aj naďalej trestať len počas piatich rokov.
Dnes musia obstarávatelia odôvodňovať primeranosť každej podmienky účasti. Táto povinnosť je namierená proti diskriminačným podmienkam. V rámci snahy o znižovanie administratívnej záťaže má teraz odpadnúť.
Uchádzači musia dnes pri predkladaní ponúk zložiť finančnú zábezpeku. Tieto peniaze neuvidia niekoľko mesiacov až rokov. Podľa nových pravidiel sa má lehota viazanosti zákonom obmedziť na maximálne 12 mesiacov.
Uchádzači musia dnes pri podávaní námietok zaplatiť kauciu. Nový zákon zníži hornú hranicu tejto kaucie zo 150- na 50-tisíc. Cieľom je sprístupniť námietkové konania viacerým uchádzačom, čo by malo podporiť záujem o účasť vo verejnom obstarávaní.
Prísne pravidlá nefungujú
Aj keď sú verejné obstarávania komplikované a zdĺhavé, ich výsledok nie je taký, aký by mal byť.
TREND upozornil na viacero prípadov, z ktorých je zrejmé, že o otvorenej hospodárskej súťaži nemôže byť reči. Jeden z nich sa týka kamerových systémov. Všade tam, kde tendre organizoval Ladislav Bús, vyhrávala firma Maxnetwork. Do súťaže sa zapojili ešte dvaja blízki uchádzači, ktorí sa s majiteľom Maxnetworku poznali. Cez agentúru Premier Consulting EU šli zákazky zase predovšetkým Slovanetu. V Rimavskej Sobote fungovala podobná schéma. Tam, kde obciam vypomáhala obstarávacia agentúra Team Agro, vyhrala firma Patrol & Guard. Otvorené súťaže nie sú ani pri nákupoch smetiarskych áut. Tam obstarávatelia nastavujú kritériá tak detailne, že ich dokáže plniť len hŕstka firiem. V čase, keď sa téme venoval TREND, tieto zákazky vyhrávali výlučne dve firmy, ktorých konatelia boli príbuzní – švagrovia. Preto je možné, že súťaž bola len fingovaná. Nie je vylúčené, že podobné schémy sa objavujú vo väčšine takýchto menších verejných súťaží. V prípadoch, ako sú tie vyššie, sa teda v etickej rovine s novým zákonom nič prevratné nezmení. Prihrať zákazku vopred vyvolenej firme bude len oveľa jednoduchšie.
