Úradníci v boji o lepší štát. Budú riskovať svoje kariéry?

Predstavte si, ako by mal vyzerať dobre fungujúci štát. Je to lepšia zdravotná starostlivosť, sú to kvalitnejšie školy, rýchla a bezpečná doprava v meste, jednoduchý kontakt s úradmi pomocou pár klikov vo vašom smartfóne? Alebo všetko toto dohromady? Obrazy o lepšej krajine pre život sa môžu u každého z nás líšiť, ale v jednom by sme sa určite zhodli. Nami volení politici by mali robiť rozhodnutia, ktoré sú podkuté odbornosťou, relevantnými dátami a zrozumiteľnými analýzami. Tieto rozhodnutia by mali smerovať ku konkrétnym výsledkom na zlepšenie života občanov.

V roku 2016 táto samozrejmosť stále neplatí. Aj dnes sme svedkami, keď politici alebo politickí nominanti prichádzajú s opatreniami, ktoré nie sú dostatočne vyargumentované, verejnosť nepozná alternatívy a štát tak prichádza o stovky miliónov až miliardy eur ročne. Nástroje ako výstavba diaľnic či nákup zdravotníckej techniky, ktoré by mali len viesť ku konkrétnym výsledkom (rýchlejšia doprava, zdravší občania), sa prezentujú ako konečné ciele. Pritom nie je často jasné, či nová cesta pomôže danému regiónu alebo či spôsob financovania výstavby je ten najefektívnejší z pohľadu verejných financií.

Cieľom reformy Hodnota za peniaze je tento nelichotivý stav zmeniť. Prioritou by mala byť debata o tom, kam sa chceme dopracovať, aké výsledky chceme dosahovať v jednotlivých kvalitatívnych ukazovateľoch. Na základe toho by potom politici mali robiť rozhodnutia, ktoré povedú k stanoveným výsledkom.

Zatiaľ podľa plánu

Je to päť mesiacov, čo dal ekonóm a riaditeľ Inštitútu finančnej politiky Martin Filko svoj posledný rozhovor TRENDU. Jeho slová o lepšom štáte a o projekte Hodnota za peniaze v spoločnosti významne zarezonovali. Bohužiaľ, aj kvôli jeho tragickej nehode dva dni pred publikovaním rozhovoru. Reforma dostala svoje miesto v programovom vyhlásení vlády, vytvoril sa odbor na ministerstve financií pod názvom Útvar hodnoty za peniaze (ÚHP), ktorý vedie spoluautor projektu Štefan Kišš. Jeho tím v spolupráci s vybranými ministerstvami už stihol začiatkom augusta zverejniť prvé tri predbežné analýzy z oblastí zdravotníctva, dopravy a informatizácie.

V zásade sa ide podľa plánu. Ten hovorí, že už v prvom roku sa štátni analytici pozrú na tieto tri veľké oblasti, ktoré tvoria vyše štyridsať percent všetkých výdavkov. Do konca volebného obdobia by sa mali ľudia z projektu Hodnota za peniaze pozrieť na drvivú väčšinu výdavkov. Výsledkom má byť identifikovanie neefektívne míňaných peňazí. Tie sa môžu opäť investovať – tentoraz už s pozitívnym výsledkom – do tých istých oblastí.

Nedostatok dát ukazuje, ako veľmi sa politici doteraz nekamarátili s faktmi

Politici môžu tiež rozhodnúť, že ušetrené peniaze sa použijú napríklad na zníženie deficitu verejných financií. Ale tiež môžu výsledky analýz odignorovať. Konečné rozhodnutie, čo s peniazmi a či vôbec niečo, je na nich. Analytici „len“ povedia verejnosti, kde je priestor škrtať. Ak takéto nastavenie vydrží, stále pôjde o významný krok vpred oproti súčasnosti.

Predbežné analýzy odhaľujú, že štát by v jednotlivých oblastiach mohol ušetriť, a teda zároveň získať stovky miliónov až miliardy eur. Nedostatok dát zároveň ukazuje, ako veľmi sa politici doteraz nekamarátili s faktmi. Ale spolu s tým môže ísť aj o neochotu kompetentných relevantné údaje analytikom poskytnúť. V mnohých prípadoch ľudia z projektu musia sami upozorňovať, že k vybraným oblastiam alebo témam chýbajú dostatočné informácie, ktoré by mohli celú debatu posúvať kvalitatívne nahor.

Martin Filko mal celý projekt Hodnota za peniaze riadiť z pozície hlavného ekonóma. Zdroj: Maňo Štrauch

Čo zatiaľ vieme o zdravotníctve...

Jeden z najproblémovejších rezortov je v súčasnosti zdravotníctvo. Suma „vyhodených“ peňazí sa tu odhaduje na miliardu eur ročne. Slovensko dáva do systému v porovnaní s okolitými krajinami veľa peňazí, no dostáva za ne omnoho menej. Kľúčový ukazovateľ je takzvaná odvrátiteľná úmrtnosť. V tom zaostávame.

Znamená to, že u našich susedov máte nižšiu pravdepodobnosť, že kvôli nefungujúcemu zdravotníctvu zomriete, než na Slovensku. U nás zbytočne umrie ročne v priemere o 1900 ľudí viac ako v ostatných krajinách Vyšehradskej štvorky. Cieľom je sa Poľsku, Maďarsku a Česku vyrovnať do roku 2020.

Na Slovensku zbytočne umrie ročne v priemere o 1900 ľudí viac ako v ostatných krajinách Vyšehradskej štvorky

Analytici ÚHP spolu s ministerstvom zdravotníctva vidia priestor na úsporu v peniazoch, ktoré smerujú na nadpriemernú spotrebu liekov, predražené špecializované zdravotnícke pomôcky, predraženú prevádzku nemocníc. Rovnako sa chcú pozrieť na rádiodiagnostické vyšetrenia, laboratóriá, záchranky, na štruktúru zdravotníckeho personálu a efektívnosť súčasného poistného systému.

V konečnom súčte by malo ísť o stovky miliónov eur ročne, ktoré dnes chýbajú napríklad na rekonštrukcie nemocníc či ich výstavbu. Novinkou je, že výdavky v rezorte by sa nemali zvyšovať rýchlejšie ako inflácia. Reformnému tímu hrá do karát nasadenie ministra Tomáša Druckera, ktorý sám hovorí o nutnosti v rezorte upratať.

... o informatizácii...

Do informatizácie sa na Slovensku doteraz investovala jedna miliarda eur. Výsledky sú katastrofálne. IT služby štátu síce nejako fungujú, ale v drvivej väčšine tak, že ich nikto nepoužíva. Jednoducho, využiť internet na kontakt s úradmi je zložitejšie, ako tam zájsť osobne. Podľa indexu digitálnej ekonomiky sme vlani boli na 21. mieste z 28 krajín.

Informatizácia bola aj napriek tomu doteraz slabým miestom Inštitútu finančnej politiky. Na jednej strane sa nebál upozorňovať na neefektivitu vynakladania verejných zdrojov v iných rezortoch, napríklad aj v zdravotníctve, no zároveň do tejto oblasti, ktorú malo na starosti priamo ministerstvo financií, si netrúfol.

Martin Filko to v rozhovore pre TREND vysvetľoval tak, že na inštitúte nemali odborné kapacity ani know-how, ako to robiť, a problém bol aj s relevantnými dátami. S nedostatkom údajov si museli poradiť aj ľudia okolo Mateja Kuriana, ktorý má revíziu výdavkov v informatizácii na starosti. Napriek tomu zverejnený materiál hovorí o možnej úspore pol miliardy eur v priebehu štyroch rokov. Na porovnanie, je to toľko, čo ide dnes na informatizáciu za rok.

Analytici si zobrali na mušku využiteľnosť a služby okolo elektronických preukazov s bezpečnostným kódom, využiteľnosť a použiteľnosť elektronických schránok štátnych inštitúcií, vládny cloud, ceny IT projektov alebo ceny za telekomunikačné služby. Štátna správa nemá ani v 21. storočí spoločné zmluvy na tieto služby, ale každá inštitúcia si to rieši po vlastnej linke. Prirodzene tak prichádza k predraženiu bez toho, aby ste za tým museli hľadať podvodné správanie.

Štefan Kišš vedie Útvar hodnoty za peniaze na MF SR. Zdroj: Milan David

... a o doprave

Na dopravu idú ročne takmer dve miliardy eur. Je to rezort, ktorý má katastrofálne výsledky už na prvý pohľad. Ako napísal Konštantín Čikovský z Denníka N, „je rok 2016, a politici nedokázali dotiahnuť diaľnicu do Košíc, normálne koľaje sú na hlavnej železničnej trati sotva od Bratislavy po Trenčín, čoraz viac obcí má autobusový spoj len párkrát denne, ale všetko ide po starom“.

Analytici nemajú kompetenciu stopnúť výstavbu ciest alebo meniť plány výstavby. Ale politici sa na základe ich odporúčaní môžu rozhodnúť pre rozumnejší variant.

Ekonómovia z ÚHP vidia len na prevádzke za štyri roky úsporu pol miliardy eur. Analytici nemajú kompetenciu stopnúť výstavbu ciest alebo meniť plány výstavby. Ale politici sa na základe ich odporúčaní môžu rozhodnúť pre rozumnejší variant, ktorý bude v konečnom dôsledku lepší pre rozpočet aj obyvateľov.

Úradníci dali na papier konkrétne úseky, ktoré chcú analyzovať. No zároveň je to rezort, kde dostali prvýkrát pocítiť, čo to znamená, starať sa do tradičných obchodných záujmov. Na konkrétne dopravné projekty, napríklad aj obchvaty Prešova, za dve miliardy eur sa pozerať nebudú. Nie všetky sú pritom v takom štádiu príprav, že by to bolo z pohľadu analytikov márne.

Podľa riaditeľa ÚHP Š. Kišša jeden z cieľov projektu je nastaviť inštitúcie a procesy na dobré ekonomické hodnotenia a z nich vyplývajúce rozhodnutia. „Princípom štyroch očí sa bude takto hodnotiť každý veľký investičný projekt aj na ministerstve financií. Viaceré projekty sú v nejakej fáze prípravy a otázkou je nájsť optimálnu deliacu čiaru, ktoré z nich ešte hodnotiť z hľadiska hodnoty za peniaze. Na konci dňa to je politická otázka.“ tvrdí.

Ukážkovým príkladom ako to nerobiť, je nedávne vyhlásenie šéfa Národnej diaľničnej spoločnosti Róberta Auxta, že treba pristavať druhú rúru k tunelu Branisko za 350 miliónov eur. Pomohol si výpočtami, ktoré vôbec nesedia. Pár dní nato ich zhodil zo stola objektívnymi argumentmi analytik INEKO Ján Kovalčík.

Boli by sme k R. Auxtovi nespravodliví, keby sme tvrdili, že chybička v systéme je len jeho nekompetentnosť. Podobne, aj keď nie až tak okato, funguje rezort dopravy dlhodobo. Aj preto je dôležité, aby úradníci pri hodnotení výdavkov v rezorte dopravy mali rozviazané ruky. Ale ako donútiť politikov, ktorí dve desaťročia živili systém mohutných tendrov bez toho, aby im do toho niekto odborne zdatný rozprával?

Zatiaľ sú na to sami

Fakt, že analytici narážajú na neochotu, nie je len zodpovednosť štátneho tajomníka Smeru na ministerstve Viktora Stromčeka. Formálne dvojka rezortu dopravy dnes prakticky síce vedie rezort dopravy, ale časť zodpovednosti ide aj na vrub ministra financií Petra Kažimíra.

Pôvodný scenár počítal s tým, že celú reformu bude viesť nebohý Martin Filko. Mladý ekonóm mal od ministra podporu. Na poste riaditeľa IFP sa naučil šikovne kľučkovať, vyjednávať, lobovať a robiť kompromisy aj za cenu šrámov. Len aby dospel k dôležitejším métam.

Ak úradníci nedostanú podporu na analyzovanie všetkého, znamená to, že ich nepodržali ich nadriadení

Pozícia M. Filka bola o niečo jednoduchšia aj v tom, že bol Kažimírov priateľ. Po voľbách sa mal stať hlavným ekonómom ministerstva, ktorý by mal pod sebou IFP, ÚHP a rozpočtovú sekciu. Dnes jeho miesto zastáva štátny tajomník Radko Kuruc. To sú dva rozdielne svety. R. Kuruc sa napríklad neslávne zviditeľnil pozmeňovacím návrhom, ktorý v minulom volebnom období priniesol do parlamentu, aby nadsadil odhad rastu ekonomiky. Vláda tak počítala s príjmami do rozpočtu, ktoré neboli podložené odbornými prognózami. Ide o prax spred pätnástich rokov, keď sa rozpočet písal na kolene.

Ministerstvo financií pritom malo ambíciu obsadiť voľný post po M. Filkovi. Hovorilo sa o lete. No leto sa končí a meno jeho nástupcu verejnosť stále nepozná. Ak teda úradníci na ministerstve financií, ktorí majú hodnotiť zmysluplnosť výdavkov, nedostanú zelenú a tiež podporu na riadne analyzovanie všetkého, znamená to jediné. Nepodržali ich nadriadení.

Lucia Šramková je riaditeľkou Inštitútu finančnej politiky, ktorý je súčasťou projektu. Zdroj: Milan David

Zúžiť politikom priestor

Útvar hodnoty za peniaze má v súčasnosti jedenásť ľudí a postupne sa ďalej rozrastá. Inštitút finančnej politiky vedie Lucia Šramková. O jej následovníctve bola dohodnutá už s M. Filkom, ktorý smeroval vyššie. Obe inštitúcie ministerstva spolupracujú na reforme. Dôležitá v rámci projektu je aj rozpočtová sekcia, ktorej šéfom je dlhé roky Radovan Majerský.

V ideálnom svete sa tieto tri inštitúcie dopĺňajú a sú ako jedna. Jeden tím reviduje výdavky, druhý prognózuje makroekonomický vývoj a výber daní, tretí tomu prispôsobuje rozpočet. V tom istom ideálnom svete celý tento proces vedie silný technokrat zdatný v komunikácii smerom dovnútra k trom tímom štátnych analytikov a najmä k politikom. A čo je podstatné, taktiež smerom navonok k verejnosti a médiám. Toto dnes chýba.

Aby sa však predišlo politickým tlakom, respektíve ich obmedzilo, obsadiť pozíciu hlavného ekonóma nestačí. Inšpiráciu čo robiť možno hľadať priamo na ministerstve financií. Základom kvalitného rozpočtového procesu sú odborné a nezávislé makroekonomické a daňové prognózy. Tie dnes garantuje IFP. Oporu má v dvoch výboroch, ktorých členovia sú analytici komerčných bánk, Národnej banky Slovenska či Slovenskej akadémie vied.

Ide o Výbor pre makroekonomické prognózy, ktorý vznikol ešte v roku 2004. Výbor pre daňové prognózy začal fungovať o rok neskôr. Oba výbory majú dnes svoju pozíciu určenú priamo v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Za ich vznikom stál aj člen Rady pre rozpočtovú zodpovednosť Ľudovít Ódor, ktorý takúto „ochranu“ reformy považuje za dôležitú.

Pri projekte Hodnota za peniaze by to mohlo fungovať podobne. Na proces analýz alebo na ich kontrolu by mohli dozerať nezávislí odborníci z externého prostredia. Priestor politikov, ktorí by chceli vyvíjať tlak na úradníkov, by sa tým automaticky zúžil.

Napríklad iniciatíva Slovensko.Digital stihla pochváliť predbežný report o informatizácii. V tom lepšom prípade by ľudia z iniciatívy sedeli oficiálne priamo pri tvorbe analýz ako členovia tímu alebo by pôsobili ako dozorný orgán.

Podľa hlavného ekonóma rakúskej Erste Group pre strednú a východnú Európu Juraja Kotiana by takéto nastavenie pomohlo aj po marketingovej stránke. O analytických výstupoch by viedla debatu širšia časť verejnosti než teraz.

Budovanie tímov

Na to, aby reforma mohla fungovať, je potrebné vybudovať analytické tímy na jednotlivých ministerstvách, Úrade vlády SR a na Najvyššom kontrolnom úrade (NKÚ). Jednotlivé inštitúty by mali byť partnermi pri hodnotení konkrétnych oblastí, kreovaní záverov pre rozpočet a navrhovaní riešení.

Realita je dnes taká, že ľudia na ministerstve financií sú pomaly na všetko sami. Na ministerstve zdravotníctva je síce Inštitút zdravotnej politiky, ktorý sa však rezortným kvalitatívnym analýzam doteraz nevenoval a slúžil skôr ako projektový tím. De facto sa čaká na jeho prebudovanie. Pri zverejnenej analýze pomáhal rezort najmä s dátami.

Celkom slušne funguje Inštitút vzdelávacej politiky na rezorte školstva, ktorý vedie Matej Šiškovič. V čase protestov pred voľbami sa zapojil do debaty zverejnením relevantných štatistík, ktoré korigovali nepresné vyhlásenia politikov o platoch učiteľov.

Na ministerstve dopravy bol za ministra Jána Figeľa Inštitút stratégií, ktorý viedol J. Kovalčík z INEKO. Dnes je v stave klinickej smrti. Síce existuje, ale nikto o ňom nič nevie. Analytický tím sa buduje na ministerstve životného prostredia a rovnakú ambíciu má aj rezort spravodlivosti.

NKÚ ako nezávislý kontrolór by mal zohrávať v celom projekte dôležitú úlohu pri konečnom posúdení výhodnosti verejných rozhodnutí. Podľa hovorcu úradu Ľubomíra Andrassyho sa od konca minulého roka už buduje analytický odbor. „V súčasnosti pracuje na odbore šesť ľudí, pričom personálne obsadenie bolo konzultované s odborníkmi IFP a prijatí analytici splnili prísne odborné kritériá úradu i nášho partnera, konzultanta inštitútu,“ hovorí Ľ. Andrassy. V budúcom roku by mal mať tím už desať ľudí.

Zdroj: Zsolt Lukács

Zapojiť aj vládnych analytikov

Podpora NKÚ vyzerá seriózne. Úrad už pri príprave plánu kontrolných akcií na tento aj budúci rok vychádza zo zamerania projektu Hodnota za peniaze. V roku 2017 sa plánuje prierezovo pozrieť na všetky tri oblasti, a teda na dopravu, informatizáciu aj zdravotníctvo. S posledne menovaným rezortom sa už začalo.

Pôvodný dokument Najlepší z možných svetov, ktorý reformu opisuje do podrobností, počíta aj s pomocou tímu analytikov na Úrade vlády SR. Jeho úloha je v pozícii kľúčového partnera, ktorý koriguje čisto ekonomické vnímanie tímu na ministerstve financií. V máji tohto roku sa bývalé oddelenie analýz pretransformovalo do Inštitútu pre stratégie a analýzy. V tomto roku má päť ľudí, v budúcom sa počíta s desiatimi až dvanástimi analytikmi.

Jeho šéf Ján Fidrmuc pripomienkoval dokument ešte M. Filkovi. Aj keď reformu podporuje, priznáva, že zatiaľ na jej výstupoch s reformným tímom na rezorte financií nespolupracovali. A dokonca je pravdepodobné, že sa tak neudeje ani v budúcnosti. Pretože ich kapacity by mali byť využíté inde. Kde presne, zatiaľ nekonkretizoval.

Zamiešať karty by ešte mohol podpredseda vlády pre investície a informatizáciu Peter Pellegrini. Jeho raketová kariéra vo vrcholovej politike z neho robí top kandidáta na premiérsku stoličku v prípade, že by sa Robert Fico rozhodol odísť.

P. Pellegrini podporuje projekt Hodnota za peniaze. Podľa informácií TRENDU by si mohol zobrať pod svoje krídla aj dozor nad implementáciou riešení, ku ktorým sa politici v rámci reformy zaviažu. Či sa tak stane, úrad vicepremiéra nepotvrdil ani nevyvrátil. „Trváme na tom, že je nevyhnutné lepšie využívanie analytických nástrojov, tiež lepšie rozpočtovanie výdavkov v štátnej správe, ale napríklad aj verejná prezentácia štúdií uskutočniteľnosti,“ napísala šéfka tlačového odboru Beáta Dupaľová Ksenzsighová.

Riskovať kariéry

Najväčší test ľudí, ktorí pracujú na projekte Hodnota za peniaze, čaká v októbri. Spolu s vládnym návrhom štátneho rozpočtu na budúci rok by mali zverejniť aj finálne analýzy s konkrétnymi číslami, podrobnosťami, riešeniami. A hlavne, tieto výstupy by mali byť súčasťou rozpočtu. Ako povedal Ľ. Ódor, bez rozpočtu to nemá zmysel.

Dnes ide len o účtovnícky materiál, z ktorého sa dozviete, kto dostane koľko, s akými príjmami sa počíta a aká bude nakoniec bilancia. Kvalitatívne ukazovatele boli doteraz utópiou. Zámerom projektu je, aby rozpočet bol čitateľný pre bežného človeka. Ten by sa z neho mal dozvedieť nielen suché ničnehovoriace čísla, ale napríklad aj to, či naše deti sú z roka na rok múdrejšie, či sa dožívame dlhšie alebo naše cesty sú bezpečnejšie.

Vyjednávania, čo sa doň dostane a v akej podobe, by mali začať prebiehať už v týchto dňoch. Pre analytikov, ktorí sa rozhodli meniť zabehané správanie politikov, to bude náročné. Úspech reformy je pre túto krajinu kľúčový. No netreba si klamať. Vyhlasovaná podpora politikov vyzerá vlažne. Podpora médií sa stratí hneď, ako si politici začnú robiť z celého projektu trhací kalendár. A od analytikov nebudú zaznievať pevné a zrozumiteľné postoje.

Ide o veľa. Úradníci môžu vyhrať jedine, ak pretrvá odkaz Martina Filka: „Sme ochotní riskovať naše kariéry“.