Veriteľ tak bol odkázaný na „dobrovoľné“ plnenie zo strany štátu, čo vyvolávalo otázky o princípe rovnosti subjektov pred zákonom – aj štát sa v právnych vzťahoch považuje za subjekt rovnocenný komukoľvek inému. Ústavný súd (ÚS) SR však o súlade tohto stavu mohol rozhodnúť iba na návrh.
Nesúlad s Ústavou SR
ÚS SR napokon nálezom vo veci návrhu Okresného súdu v Bratislave I na začatie konania o súlade vybraných ustanovení právneho poriadku, ktoré zakotvovali spomínanú exekučnú imunitu s Ústavou SR, rozhodol, že vybrané ustanovenia zákona č. 278/1993 Z.z. o správe majetku štátu a zákona č. 291/2002 Z.z. o Štátnej pokladnici nie sú v súlade s Ústavou SR, respektíve s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
Zjednodušene povedané, v tomto konaní išlo o to, či proklamovaná exekučno-právna imunita štátu je konformná s ústavnými princípmi alebo nie. Úplná exekučná imunita štátu neprešla testom proporcionality a bola vo výsledku vyslovená ako nesúladná s Ústavou SR a Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd. ÚS SR v citovanom náleze vyslovil záver, že exekučná imunita štátu je v určitej proporčnej miere prípustná, a ponechal na zákonodarcu, ako tento záver premietne do právneho poriadku.
Zákonodarca reagoval pomerne promptne – spomínaný nález zo 4. júla 2012 bol publikovaný 31. júla 2012 v Zbierke zákonov a už 9. augusta 2012 bola publikovaná v Zbierke zákonov novela Exekučného poriadku, zákon č. 230/2012 Z.z. Publikovaním aj nadobudla účinnosť.
Kedy štát nemožno exekvovať
Táto novela reagujúc na nález ÚS SR zaujala stanovisko, v ktorom ponechala určitým majetkovým hodnotám takzvanú absolútnu exekučno-právnu imunitu – teda voči určitým majetkovým hodnotám je exekúcia absolútne neprípustná. Súd aj bez návrhu exekučné konanie a exekúciu, ktorá by postihovala takýto majetok, musí zastaviť. Ide o tieto prípady:
- nehnuteľný majetok štátu v správe správcu podľa osobitného predpisu okrem nehnuteľností v dočasnej správe podľa osobitného predpisu,
- príjmy štátneho rozpočtu, prostriedky na bežnom účte štátnej rozpočtovej organizácie a pohľadávky z právnych vzťahov zakladajúcich tieto príjmy,
- cenné papiere vo vlastníctve štátu a majetkové účasti štátu v právnických osobách,
- prostriedky určené na krytie schodku štátneho rozpočtu a krytie štátneho dlhu,
- iný majetok štátu, o ktorom tak ustanoví osobitný zákon.
Významné je však zavedenie takzvanej relatívnej exekučno-právnej imunity určitého majetku štátu. Koncepcia relatívnej exekučno-právnej imunity majetku štátu (nie štátu ako takého, pretože personálnu imunitu v zásade exekučné právo nepozná, vždy ide o imunitu konkrétneho majetku, a teda i majetku štátu) či Exportno-importnej (EXIM) banky SR je konštruovaná na takzvanom predpoklade exekvovateľnosti majetku štátu, ktorý nie je z exekúcie vylúčený podľa piatich spomínaných prípadov. Ide predovšetkým o hnuteľný majetok – autá, nábytok či počítače.
Ide o vyvrátiteľnú domnienku. Vyvrátiť ju možno osobitným sporom, ktorý povinný (štát alebo EXIM banka) v ustanovenej šesťdesiatdňovej lehote iniciuje na príslušnom exekučnom súde. Je to akýsi spor o neprípustnosť exekúcie z dôvodov verejného záujmu. Inak povedané, ak nejde o majetok vylúčený z exekúcie podľa piatich spomínaných prípadov, je exekúcia na takýto majetok štátu v zásade prípustná, pokiaľ súd na návrh štátu nerozhodne inak. Súd tak môže urobiť vtedy, ak štát preukáže, že majetok postihnutý exekúciou je nevyhnutne potrebný na plnenie úloh štátu. Súd bude v prípadoch relatívnej exekučnej imunity zvažovať, či a z akých dôvodov je majetok štátu potrebné chrániť exekučnou imunitou, pričom dôkazné bremeno týkajúce sa naplnenia verejného záujmu na chránení takéhoto majetku znáša povinný, teda štát.
Rozhodnú dôkazy
Ako vidno, ide naozaj o typický exekučný spor, v ktorom sa protichodný záujem strán – oprávneného a povinného – koncentruje do otázky unesenia dôkazného bremena zo strany povinného, teda štátu reprezentovaného štátnym orgánom alebo EXIM banky, či majetok postihnutý exekúciou je nevyhnutne potrebný na plnenie úloh štátu alebo na plnenie verejnoprospešného účelu, prípadne na plnenie úloh EXIM banky. Ak štát toto dôkazné bremeno unesie, súd exekúciu zastaví. Naopak, ak štát toto dôkazné bremeno neunesie, súd návrh na vyhlásenie exekúcie za neprípustnú uznesením zamietne.
Podstatnou zmenou pri relatívnej exekučnej imunite je povinnosť nariadiť pojednávanie v prípadoch rozhodovania o otázke relatívnej neprípustnosti exekúcie. Zákonodarca týmto krokom nasmeroval exekučné konanie tam, kde by podľa nášho názoru v systéme civilného procesu malo byť. Konkrétny spor o právo, ktorý predurčuje ďalšie pokračovanie či nepokračovanie v exekúcii či v jej časti alebo konkrétnom spôsobe, sa musí zásadne prerokovať a rozhodnúť na pojednávaní, kde strany navrhujú dôkazy, ktorých vykonanie zváži súd podľa svojej voľnej úvahy ako v akomkoľvek inom spore.
Na otázku, či sa dá exekvovať štát, možno v súčasnosti odpovedať, že čiastočne áno. Určitý majetok štátu je z exekúcie zo zákona vylúčený, určitý exekúcii podlieha. Štát však o tomto majetku (teda o tom, ktorý principiálne exekúcii podliehať bude), môže iniciovať osobitné súdne konanie v rámci prebiehajúcej exekúcie, v ktorom môže dokázať, že aj tento majetok musí súd z exekúcie vylúčiť. Podmienkou toho však vždy nevyhnutne bude, aby takýto majetok štát preukázateľne potreboval na plnenie svojich verejnoprospešných úloh. V konkrétnej situácii tak bude vždy záležať na konkrétnom súde (a exekučnom sudcovi), ktorý má právomoc o vylúčení takéhoto majetku z exekúcie rozhodnúť.
Dôležité verejné úlohy štátu
Problémom však stále zostáva, či takéto legislatívne riešenie je alebo nie je v súlade s Ústavou SR. Ústavný súd totiž nikdy nepovie, „ako by to malo byť“, ale len – ako by to byť nemalo. Hľadanie konkrétneho legislatívneho riešenia exekučnej imunity štátu je tak stále otázkou širšieho spoločenského konsenzu. Teda pokiaľ niekto, kto je oprávnený navrhnúť konanie o súlade súčasnej podoby exekučnej imunity štátu s ústavou, tak neučiní, platí, že majetok štátu je čiastočne krytý exekučnou imunitou a sčasti exekúcii podlieha.
Situácia však nie je taká prvoplánová, ako by sa na prvý pohľad mohlo zdať. Štát totiž plní aj dôležité verejné úlohy, ktoré neplní a z povahy veci ani nemôže plniť nikto iný. Práve tým sa odlišuje od ostatných subjektov, ktoré sa ocitli v situácii povinných v exekučnom konaní. ÚS SR bral aj túto otázku na zreteľ a konštatoval, že len absolútna exekučná imunita štátu nie je v súlade s Ústavou SR, čo znamená, že isté penzum takejto imunity je prípustné a odôvodniteľné práve osobitnými úlohami štátu v oblasti – ak to vyjadríme ekonomicky – verejných statkov a dobier. Štát teda nie je úplne bežný povinný subjekt – neodkladná exekúcia vo väčšom rozsahu totiž môže ohroziť jeho chod napríklad v oblasti vyplácania dôchodkov, štátnych sociálnych dávok či platov vo verejnom sektore.
Nájsť rovnováhu medzi záujmami oprávnených subjektov, ktoré disponujú exekvovateľnou pohľadávkou voči štátnej autorite a povinnosťami štátu vo verejnej sfére, je pomerne náročné. A nájsť jej legislatívne vyjadrenie súladné s ústavou a našimi medzinárodnoprávnymi záväzkami je ešte náročnejšie. Ale už zrušenie absolútnej exekučnej imunity od roku 2012 možno azda hodnotiť ako krok vpred a správnym smerom. Či to tak však naozaj bude, ukáže čas.
Autor je generálny riaditeľ sekcie civilného práva Ministerstva spravodlivosti SR.
Partneri TREND Špeciálu Právo a advokácia 2015:
