Na Slovensku bolo podľa údajov Štatistického úradu v prvom kvartáli tohto roka pracujúcich približne 2 331 300 ľudí. Štátne podniky zamestnávali viac ako 627-tisíc ľudí, čo znamená, že výplatu od štátu (aj keď nepriamo) dostáva každý štvrtý zamestnaný Slovák.

V tomto ukazovateli nie sú započítaní len klasickí úradníci, ale aj lekári, učitelia, policajti a tak ďalej. Počet úradníkov, teda zamestnancov verejnej správy, je pre tento rok odhadovaný na 343 283. Celkovo tak ide o 15-percentný podiel všetkých pracujúcich ľudí na Slovensku.

Ekonomická sloboda

Na otázku, či je to veľa alebo málo, jednoznačná odpoveď neexistuje, vo všeobecnosti sa ale aj ľavicové vlády viac či menej úspešne usilujú o zoštíhľovanie byrokratického aparátu.

Veľkosť vlády je zásahom do ekonomickej slobody a je jedným z piatich komponentov medzinárodne uznávaného Indexu ekonomickej slobody, ktorý každoročne zostavuje kanadský Fraser Institute. Čím viac vláda míňa a prerozdeľuje, tým viac musí vybrať na daniach od svojich občanov (alebo domácností, podnikateľov, ...) a tým je obmedzená možnosť rozhodovať sa slobodne, čo so svojimi zarobenými peniazmi spotrebitelia alebo firmy urobia.

Tento rok sa Slovensko v rámci indexu umiestnilo na 45. mieste z celkových 152 porovnávaných krajín.

O čo ide úradníkom

S byrokratickým zaťažením súvisí aj počet zamestnancov aparátu. Skupina z nich pracujúca v štátnych firmách teoreticky dokáže zarábať peniaze (áno, aj štátne firmy a organizácie môžu byť ziskové), avšak o úradníkoch toto tvrdenie nemožno povedať, pretože tvorba zisku nie je ich cieľom.

A to je zároveň aj ich najväčším problémom. Firmy v súkromnom sektore majú cieľ jasný – maximalizáciu zisku. Verejné spoločnosti či úrady naopak majú slúžiť verejnému záujmu, ktorý nie je možné jednoznačne definovať. Často majú na svoju oblasť pôsobenia zaručené monopolné postavenie (napríklad vydávanie dokladov, vyberanie daní), čím je nemožné ich efektivitu porovnať so súkromným sektorom.

Preto vznikla oblasť ekonómie skúmajúca politické procesy a verejnú voľbu. Do nej spadajú aj teórie o byrokracii a o správaní sa úradníkov (byrokratov) vo svojich úradoch. Podľa knihy Dějiny ekonomického myšlení, ktorú s kolektívom napísal profesor pražskej Vysokej školy ekonomickej Robert Holman, vychádzala tradičná analýza správania byrokratov z predpokladu, že sledujú prianie svojich politických vodcov. To však neplatí vždy, tak ako sa môžu rozchádzať ciele zamestnanca a jeho šéfa. 

Sledujeme verejný záujem?

Zástancovia byrokratických opatrení zvyknú argumentovať, že úradníkom predsa ide o verejné blaho a verejný prospech. Ak by to tak aj bolo, v praxi to neprináša nič dobré – ako môžu úradníci vedieť, čo je vo verejnom záujme? Pod týmto spojením si každý predstaví niečo iné a byrokrati nepracujú s prieskumami verejnej mienky tak ako firmy v súkromnom sektore.

Príklad z praxe: v Prahe funguje len jedno medzinárodné letisko. Na rozdiel od Bratislavy, v blízkom okolí nie sú veľké mestá ako Viedeň a Budapešť, s ktorými by si letisko mohlo konkurovať. Preto sa z pražského Ruzyně lieta relatívne drahšie a niektoré nízkonákladové spoločnosti si nedokážu vyjednať vyhovujúce podmienky na svoj vstup.

Ešte v roku 2005 prišla správa, že pôvodne vojenské letisko Vodochody bude predané novému majiteľovi, ktorý ho rozšíri a umožní tak medzinárodnú komerčnú prevádzku. Vzniknú nové pracovné miesta, konkurencia medzi dvomi letiskami zníži ich poplatky, aerolinky si vyjednajú lepšie podmienky, zníži sa cena cestovania, dovoleniek. Verejný záujem je jasný: druhé letisko chceme.

Tieto plány si, samozrejme, našli svojich odporcov – obyvateľov okolitých dedín, ktoré by kvôli zvýšenej letiskovej prevádzke trpeli hlukom, podľa ich námietok aj zdravotnými problémami spôsobenými napríklad výparmi z motorov a hodnota nehnuteľností v okolí by klesla o desiatky percent. Starostovia dedín spojili svoje sily, tisíce obyvateľov podpísali petície. Jasný verejný záujem: letisko tu nechceme.

Rovnaká vec, dva verejné záujmy. Ktorému z týchto dvoch dá úradník prednosť?

Teória byrokracie

Aj kvôli týmto argumentáciám sa začal teórii byrokracie venovať americký ekonóm William Niskanen, ktorý v roku 1971 publikoval knihu Byrokracia a zastupiteľská vláda. Najväčším prínosom je poznatok, že byrokratovi, tak ako všetkým ľuďom, ide o maximalizáciu svojho vlastného úžitku. 

Konkrétne sa jedná o pravidelný plat, možnosti vedľajšieho príjmu, spoločenské postavenie, prestíž či jednoduchosť riadenia úradu. Toto všetko je zároveň závislé na rozpočte úradu. Príklad: je prestížnejšie (a výnosnejšie) viesť ministerstvo financií, ako šéfovať obecnému úradu v obci so sto obyvateľmi.

Cieľom úradníka podľa W. Niskanena teda je zvyšovanie rozpočtu úradu. Vďaka tomu môže získať väčší plat, väčšiu prestíž, v určitých prípadoch aj zneužitie svojej moci, keď sa nechá podplatiť (samozrejme, nie všetci sú takí). V spomínanom príklade by vlastník letiska mohol podplatiť úradníkov, aby dostal kladné posudky. 

Pán a správca

Aby svoje ciele byrokrat dosiahol, často využíva výhody monopolného postavenia, keď nie je možné výsledky úradu porovnať so súkromným sektorom. Okrem toho však byrokrat môže využiť aj informácie, ktoré jeho nadriadený nemá. V ekonomickej teórii sa pre túto informačnú asymetriu používa označenie "problém pána a správcu".

Pán (napríklad politik, ktorý je zodpovedný za fungovanie ministerstva) deleguje časť svojich právomocí a vloží moc nad podriadeným úradom správcovi (byrokratovi). Správca má o reálnom fungovaní úradu lepšie informácie. Keď chce navýšiť rozpočet, presvedčí ministra o potrebnosti nového oddelenia. Minister (pán) si nedokáže informácie overiť, dôveruje správcovi a rozpočet navýši.

Rovnako to môže fungovať aj v súkromnom sektore – vlastník firmy (pán) predá jej vedenie najatým manažérom (správca), ktorí ale sledujú iné záujmy. Vlastníkovi ide o čo najväčší zisk, manažér naopak môže dohadzovať predražené zákazky svojim kamarátom. Rozdiel medzi cieľmi pána a správcov je jasný.

Náročný boj proti byrokracii

Na podobnom princípe stojí aj politika. Politici (páni) majú lepšie informácie o fungovaní štátu a občanom, voličom (správcom) môžu naschvál ponúkať zavádzajúce informácie – ich cieľom je totiž čo najdlhšie zostať pri moci a byť znovuzvolený.

Zároveň, čím viac ľudí pracujúcich vo verejnej správe je, tým ťažšie je túto správu zefektívniť. Ako bolo spomínané na začiatku článku – na Slovensku pracuje v štátnej správe 350-tisíc ľudí.

Ak by politici chceli zaviesť väčšiu efektívnosť a napríklad prepustiť desať percent zamestnancov (teda 35-tisíc ľudí) alebo všetkým znížiť plat o desať percent, narazili by na príliš veľký odpor úradníkov, ktorý by sa podpísal aj na ich preferenciách a možnosti byť opäť zvolený.

Aj to je jeden z dôvodov, prečo je reforma štátnej správy taká náročná – ktorý úradník prizná, že má zbytočne veľký rozpočet alebo zbytočne zamestnáva tak veľa ľudí? A ktorému politikovi by sa chcelo rozhádať si desiatky tisíc štátnych zamestnancov? Česť výnimkám, no nie je ich mnoho.

Rogernomika, príklad úspešnej debyrokratizácie

Jednu z najúspešnejších hospodárskych reforiem dvadsiateho storočia sa podarilo presadiť Rogerovi Douglasovi, v rokoch 1984 až 1987 ministrovi financií Nového Zélandu. Téme sa podrobne venuje napríklad kniha Roger Douglas, tvůrce nejúspešnější hospodářské reformy XX. století, ktorú si môžete zdarma stiahnuť na stránkach českého Liberálního institutu.

Autori v knihe spolu so Sirom Rogerom Douglasom popisujú, ako hospodárske reformy prebiehali. Ešte na začiatku osemdesiatych rokov bolo novozélandské hospodárstvo výrazne regulované, zaťažené vysokými daňami, s dvojcifernou infláciou a silne sa oslabujúcim tamojším dolárom.

Hlboké reformy priniesli zrušenie dovozných a vývozných ciel, zrušenie dotácii farmárom, znižovanie daní, veľkú privatizáciu štátnych podnikov. Príkladom bola napríklad štátna telekomunikačná spoločnosť. Po privatizácii klesol počet jej zamestnancov z 27-tisíc na sedem tisíc. Avšak vďaka konkurencii, ktorej bolo umožnené na trh vstúpiť, počet zamestnancov v odbore stúpol na 30-tisíc. Zvýšila sa pri tom kvalita poskytovaných služieb a ceny klesli približne o štvrtinu.

Štátne telekomunikácie boli súčasťou desiatich korporácii, ktoré boli takýmto spôsobom privatizované. Zadanie bolo pre všetkých rovnaké – musíte sa správať ako súkromné spoločnosti, vzťahuje sa na vás rovnaká regulácia a my ako vláda očakávame zisk z našej investície do vás.

Z desiatich korporácii zadanie nezvládla len štátna pošta a vládu žiadala o dotácie vo výške desiatok miliónov novozélandských dolárov. Ako popisuje R. Douglas, úradníci požadovali celkovo 80 miliónov, inak sa vyhrážali zatvorením všetkých 467 poštových úradov a argumentovali nemožnosťou tvorby zisku. Dohodli sa na 40 miliónoch.

Pri tvorbe ďalšieho rozpočtu sa ale vláda rozhodla, že dotácie lepšie využije v zdravotníctve a školstve a preto zo dňa na deň všetkých 467 poštových úradov nechala zavrieť. „Je zaujímavé, že keď sa teraz po desiatich rokoch (pozn. red.: citovaná kniha vyšla v roku 1999) pozriete späť, uvidíte, že pošta má v súčasnosti o 500 úradov viac ako predtým, než došlo k tomu, že sme ich 467 zavreli. Všetky sú prevádzkované pod vedením súkromných podnikateľov,“ hovorí R. Douglas.

Štátne úrady zároveň začali fungovať ako služby. Ich riaditelia boli menovaní na rok, s presne daným rozpočtom a danými úlohami, ktoré treba splniť. Ak toho nebol riaditeľ schopný, vystriedal ho niekto iný. Vďaka tomu začali štátne úrady šetriť, bez obmedzenia svojich stávajúcich právomocí.

Celá reforma dokázala funkčnosť voľného trhového systému bez regulácií a dotácií. V praxi dokázala, že aj štátne úrady môžu fungovať efektívne a na základe trhových pravidiel. K tomu je ale potrebná hlboká reforma, vynaloženie obrovského úsilia a vysvetlenie všetkých opatrení obyvateľstvu. Bez toho sa môže stať, že aj tá najlepšia reforma ostane len plánovaná.

Ostatné diely seriálu Eco Basics nájdete tu.