Úspešné krajiny 21. storočia s najvyššou kvalitou života sa líšia veľkosťou štátu, no jedno majú spoločné: efektívnu verejnú správu zameranú na dosahovanie výsledkov. Nemôžu si dovoliť luxus masívneho obchádzania platenia daní, a preto okrem ich účinného vyberania občanom ponúkajú kvalitné a efektívne verejné služby. Hľadajú najvyššiu hodnotu (úžitok) pre svojich občanov, teda najlepšie spôsoby získavania a vynakladania verejných zdrojov alebo regulácie správania ľudí a firiem.

Slovensko bude naozaj vyspelou krajinou, len ak sa zbaví „korupčného“ zmýšľania, a keď obmedzí zdroje verejného plytvania založeného na nevedomosti, nezáujme a pasivite. Hlavným cieľom našej štúdie je ukázať, ako zaviesť účinný systém hľadania najvyššej hodnoty za peniaze (value for money, výhodnosti) vo verejnom sektore.

Náš návrh má tri významné roviny. Po prvé, koncept hodnoty za peniaze je filozofickou zmenou. V slovenskej mentalite stále rezonujú príslovia ako „kto neokráda štát, okráda vlastnú rodinu“ alebo „zo spoločného krv netečie“. Preto je potrebné naďalej zdôrazňovať aj princípy, ktoré by mali byť samozrejmosťou. Napríklad, nie médiá alebo občania by mali pátrať po tom, či boli verejné peniaze efektívne využité, ale dôkazné bremeno by malo byť na vláde; tá by mala ukázať, o ktorých možnostiach uvažovala, a prečo sa rozhodla v prospech konkrétneho riešenia. Alibistickú formulku „v súlade so zákonom“ by malo nahradiť „bola to najlepšia z možností“ nasledované zrozumiteľnými argumentmi prečo. Malo by byť samozrejmosťou, že sa zákon neporušil, diskusia by sa mala sústrediť na to, či bol zvolený prístup s najväčším úžitkom pre občanov.

Prínosy verejných politík by sme mali porovnávať naprieč rezortmi, lebo dopredu nevieme, v ktorej oblasti prinášajú občanom najvyšší úžitok (napríklad, či je pri dostupných financiách lepšie znižovať odvody alebo postaviť ďalší úsek diaľnice); len tak je možné rozprávať sa o skutočných prioritách.

Dané ciele je možné vždy dosiahnuť rôznymi spôsobmi, ako aj rôznou intenzitou pôsobenia štátu; verejné inštitúcie by mali dať na papier všetky možnosti s podrobným popisom pre a proti a poctivý výpočet prínosov a nákladov aspoň najdôležitejších alternatív. Mala by sa udomácniť silná orientácia na výsledky: nie je najpodstatnejšie, koľko policajtov máme alebo koľko zarábajú učitelia, ale ako rýchlo klesá kriminalita a akí vzdelaní sú občania. Indikátory zachytávajúce vstupy alebo výstupy by mali ísť do úzadia; pre blahobyt spoločnosti sú jednoznačne rozhodujúce výsledky.

Dôraz by sme mali klásť na budúcnosť a nie na minulosť – je druhoradé, že sme daný projekt alebo inštitúciu v minulosti financovali, dôvodom pokračujúceho financovania má byť výlučne dnešná a budúca účelnosť.

Druhou rovinou nášho návrhu je reforma inštitúcií. Technické posúdenie rôznych alternatív je totiž náročná úloha, na ktorú verejnosť nemá kapacity, a subjekty zainteresované na konkrétnom riešení v nej kvôli konfliktom záujmov zlyhávajú. Úlohou politikov by malo byť v prvom rade rozhodovanie sa na základe poctivej, verejne dostupnej analýzy pripravenej nestrannými profesionálmi vo verejnej službe. Moderné analytické jednotky na kľúčových ministerstvách a Najvyššom kontrolnom úrade sa preto zdajú byť nevyhnutnosťou.

Všetky štyri najdôležitejšie aktivity štátu – prevádzkové výdavky, investície, politiky a regulácia – by mali byť posúdené tak predbežne (vo fáze prípravy) ako aj následne (po realizácii). Prevádzkové výdavky by mali byť pod ustavičným monitoringom z finančného (ministerstvá vnútra a financií, ÚVO), ako aj procesného hľadiska (audit činností). V prípade najdôležitejších investícií (presahujúcich sto miliónov eur) je nevyhnutné zabezpečiť aj dodatočnú[1] povinnú ex-ante analýzu z prostredia ministerstva financií. Všetky kľúčové politiky a regulácie by mali taktiež podliehať „kontrole štyroch očí“ predtým, ako sa zavedú do praxe.

Inak povedané, očakávané efekty by mal zhodnotiť aj niekto iný okrem navrhovateľa. V zahraničí sa to často rieši prostredníctvom hodnotenia vplyvov regulácie (Regulatory Impact Assessment), čo je vlastne komplexné predbežné ekonomické hodnotenie dopadov regulácie na občanov, firmy, životné prostredie, atď. Politiky spolu s reguláciami môžu byť pri prvom zavedení predmetom „sunset clause“[2].

Aktivity štátu by mali byť systematicky vyhodnocované aj následne, nielen z pohľadu súladu so zákonom, ale v prvom rade z hľadiska výsledkov. Najvyšší kontrolný úrad by mal byť garantom, že peniaze daňovníkov boli skutočne vynaložené najlepšie, ako sa len dalo. Oproti súčasnosti potrebujeme oveľa viac analytický a menej právnický a účtovnícky pohľad. V oblasti daňových, dávkových a dlhodobých politík môže hrať podobnú úlohu aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Treťou nevyhnutnou zmenou je zhromaždenie a sprístupnenie údajov a používanie moderných analytických nástrojov. Za tri najdôležitejšie možno označiť revíziu výdavkov (spending review), analýzu nákladov a prínosov (cost-benefit analysis, CBA) a benchmarking (porovnanie voči najlepšej praxi doma aj v zahraničí). V prvom prípade ide o komplexné zhodnotenie výdavkov spojených s verejnými politikami v danej vertikálnej (napríklad školstvo) alebo horizontálnej (napríklad informatika) oblasti. Druhá metóda je veľmi užitočná najmä pri investičných projektoch a niektorých politikách a regulácii, kým tretí prístup by mal byť štandardom pri prevádzkových výdavkoch.

Náš návrh výrazne zvyšuje nároky na interné analytické schopnosti jednotlivých ministerstiev, úradu vlády aj Najvyššieho kontrolného úradu. Pravdepodobne ho nebude možné financovať len z vnútorných úspor jednotlivých ministerstiev. Ale ako ukazujú konkrétne príklady z nedávnej minulosti a úspešné modely zo zahraničia, investície do analytikov sa vracajú rýchlo a mnohonásobne.

Rozhodnutie postaviť diaľničné úseky alebo nemocnicu štátom namiesto PPP, referencovanie cien liekov, správna regulácia cien elektriny, či zavedenie benchmarkov pri obstarávaní ušetrili alebo majú v strednodobom horizonte potenciál ušetriť miliardy eur pri rovnakom úžitku pre spoločnosť. Rozhodnutia založené na maximalizácii hodnoty za peniaze môžu tiež dramaticky zlepšiť výsledky nášho verejného sektora pri rovnakých vynaložených zdrojoch.

Už štúdia Ako sa najesť z grafov (Filko a kol., 2010) priniesla recepty, ako zvýšiť kvalitu života na Slovensku. Podcenila však pripravenosť štátnej správy ich realizovať. Najskôr musíme na každom ministerstve vytvoriť poriadne „grafy“, až potom môžeme prestierať. Inak povedané, bez širokej komunity kvalitných vládnych analytikov sa skok Slovenska medzi najvyspelejšie krajiny nepodarí.

V súčasnosti nájdeme výsledkovo orientované tímy analytikov predovšetkým na ministerstve financií a čiastočne na ministerstve školstva. Inde sú kapacity na prípravu rozhodnutí na základe poznatkov slabé až neexistujúce. Pozitívne je, že sa postupne menia k lepšiemu, pričom náš návrh môže túto transformáciu výrazne urýchliť. Rovnako kľúčové bude kritické, no otvorené prijímanie ich výstupov politikmi, médiami a celým verejným priestorom.

Myšlienky formulované v tejto štúdii pokladáme za úvod do diskusie. Začali kryštalizovať vo februári 2013, kedy jej autori uviazli vďaka snehovej búrke na parížskom letisku. Už rok skúšame jej základné koncepty postupne uvádzať do tvorby politík a hodnotenia vládnych rozhodnutí na ministerstve financií – niektoré príklady si môžete prečítať v prílohách.

Kľúčovými testami boli z nášho pohľadu verejno-súkromné projekty bratislavskej nemocnice (ktorý bol pripravený nevýhodne, a preto zastavený) a obchvatu (kde došlo k zásadnému zlacneniu[3], ale nepodarilo sa nám presadiť hĺbkové preskúmanie iných možností riešenia dopravy). Veríme, že sa štandardné postupy hodnotenia v najbližších mesiacoch a rokoch pretavia do každodennej praxe slovenského verejného sektora, a zásadne zlepšia jeho výsledky až na úroveň najrozvinutejších krajín sveta. Radi k tomu našou prácou prispejeme.

Napriek pozitívnym signálom zo spoločnosti (vyhlásenie Klubu ekonomických analytikov) aj z ministerstva financií (pilotné hodnotenia pripravené posilnenými kapacitami Inštitútu finančnej politiky) je však osud našej iniciatívy neistý. Bez silnej politickej podpory sa naša iniciatíva do výsledkov nepretaví, keďže v konečnom dôsledku znamená uprednostnenie verejného záujmu pred úzkymi záujmami lobistov akéhokoľvek typu.

Aj výsledky parlamentných volieb ukázali, že dobré makrofiškálne rámce a slušný hospodársky rast na spokojnú spoločnosť nestačia. Slovenskí občania od svojho verejného sektora právom očakávajú výsledky porovnateľné s vyspelými krajinami. Rozhodovanie na základe hodnoty za peniaze ich k nim dokáže priviesť.

Zverejnením návrhu tesne po voľbách chceme inšpirovať budúcich ministrov, ktorí majú záujem posunúť Slovensko bližšie k najvyspelejším krajinám. Efektívna verejná správa im nezoberie možnosť rozhodnúť sa v súlade so svojou víziou a programom, ale umožní im lepšie rozhodovať v prospech celej spoločnosti. Myšlienky formulované v tejto štúdii pokladáme za úvod do diskusie, do ktorej publikum srdečne pozývame.

 Štúdiu samotnú nájdete na tomto linku.

[1] Okrem hodnotenia analytikov samotného rezortu.

[2] Obmedzená časová platnosť, pričom ich pokračovanie by bolo podmienené preukázaným dosahovaním výsledkov.

[3] O 58 percent, aj vďaka zjednodušeniu technického riešenia.

Zverejnené so súhlasom autorov