Skúšobní komisári na vodičské preukazy, stavební audítori, monopol notárov a advokátov na realitné zmluvy. Úradníci, vláda a parlament neustále vymýšľajú nástroje a inštitúty, cez ktoré sa presúvajú menšie či väčšie sumy z vreciek množstva ľudí do kás hŕstky vyvolených.
Problém nastáva, ak zle nastavia podmienky služieb alebo pokrivia definíciu verejného záujmu. To prvé môže viesť k vzniku monopolu, to druhé k povinnostiam, z ktorých majú prospech iba tí, čo ich firmám alebo občanom umožňujú splniť.
Slovenských policajtov zaťažujú skúšky na vodičské preukazy. Po celej republike je „iba“ 340 skúšobných komisárov, no žiadateľov o papiere bolo, na ilustráciu, v prvom polroku takmer 60-tisíc (a ich počet sa každým rokom zvyšuje). Preto sa policajní šéfovia a úradníci rezortu vnútra zamysleli a navrhli, aby skúšky zabezpečoval súkromník, ktorému ministerstvo udelí licenciu.
Zdôvodnením sa netrápili. Stačilo im, že s takouto praxou sú „skúsenosti z niektorých vyspelých štátov EÚ“. Nevysvetlili, v čom spočívajú.
Dokonca sa neunúvali dopredu premyslieť – a informovať –, či vydajú jednu licenciu alebo ich bude viacero. Hoci je to dôležitá premenná, vplývajúca na dostupnosť a cenu služby – parametre, ktoré adeptov na vodičský preukaz zaujímajú, no v návrhu zákona a vykonávacej vyhlášky sa neriešili.
Privatizácia skúšok na vodičský preukaz sa zatiaľ odložila. Nový cestný zákon, cez ktorý mala prebehnúť, odmietol podpísať prezident – jedným z dôvodov bola práve táto novinka – a parlament ho na druhý pokus nezvládol schváliť.
V aktuálnom návrhu, ktorý vláda schválila minulý týždeň, vodičské skúšky ostávajú po starom. Na pleciach policajtov.
Verejný záujem
Skúšobní komisári nie sú prvý a určite nie posledný pokus o outsourcing verejných služieb. Uvažuje o ňom i ministerstvo výstavby. Aj to trápi veľká záťaž úradov, tentoraz stavebných.
A tak v novom stavebnom kódexe mieni zaviesť inštitút audítorov. Pravda, na rozdiel od ministerstva vnútra dáva stavebníkovi na výber: buď si papierovačky okolo povolenia vybehá sám, alebo sa spoľahne na audítora.
Outsourcing verejných služieb nie je jediná cesta k viac-menej zaručeným príjmom. Niekedy ju privátnym firmám razia medzinárodné dohovory a európske normy.
Ako v prípade kontrol originality, povinných pri ojazdených autách zo zahraničia, ktoré vychádzajú zo smerníc EÚ. Dovážané vozidlá kontrolujú licencované súkromné subjekty.
Argumentom na zavádzanie „povinných jázd“ je verejný záujem, keď občan/spotrebiteľ/podnikateľ musí strpieť – a najmä zaplatiť – určitý vynútený výkon. Verejným záujmom je napríklad ochrana životného prostredia pred splodinami z automobilovej dopravy.
Preto sa chodí na emisné kontroly. Verejným záujmom je ochrana zdravia obyvateľstva. Preto sa lieky, hoci aj tie bez lekárskeho predpisu, môžu predávať iba v lekárňach.
Verejným záujmom je ochrana majetku pred podvodníkmi. Preto mali byť zmluvy o prevode nehnuteľností pripravovať iba ozaj fundovaní odborníci: notári alebo advokáti.
Prezident antimonopolista
Pochopiteľne, sám nápad, že niektoré služby a výkony vyplývajúce z verejného záujmu robia súkromné subjekty, nie je zlý. Je lepšie, aby trebárs povinné zmluvné poistenie zabezpečovali súkromné firmy, ako keby to robila nejaká štátna agentúra.
Model, keď si motoristi kupujú poistky od komerčných subjektov v konkurenčnom prostredí, ponúka – teoreticky – optimálny balans medzi cenou a škodovosťou. Rovnako má zmysel chrániť životné prostredie pred externalitami automobilizácie. A vyraďovať z premávky vozidlá, ktoré nespĺňajú emisné limity.
Problém nastáva, ak štát zle nastaví podmienky využívania služieb alebo pokriví definíciu verejného záujmu. To prvé môže viesť k vzniku rentierskeho monopolu, to druhé k povinnostiam, z ktorých majú prospech iba tí, čo ich firmám alebo občanom umožňujú splniť.
O vzniku monopolu sa špekulovalo v súvislosti so súkromnými skúšobnými komisármi na vodičské preukazy. Ak by licenciu získala iba jedna firma, dalo sa očakávať, že skúška nevyjde žiadateľa tisíc korún, ako je to doteraz.
Ale že za ňu zaplatí viac, lebo nový systém vzhľadom na investície držiteľa licencie povedie k nárastu cien. Mimochodom, ide o úvahu prezidenta Ivana Gašparoviča, stojacu za jeho vetom pre parlamentom schválený nový cestný zákon.
Druhý problém outsourcingu je správne nastavenie motivácií poskytovateľa. Aj keby sa cena skúšky nezmenila a počet žiadateľov by sa zachoval na súčasnej úrovni, šlo by o slušný „kšeft“. Vyšplhal by sa, odhadom, na 120 miliónov korún ročne.
S tým, že motivácia monopolného poskytovateľa – ak by nechcel dvíhať ceny – by mohla smerovať k prísnejšiemu skúšaniu. Veď už teraz je vcelku bežné, že na testy sa chodí viackrát. Vlani skúšku nezložilo takmer 35-tisíc žiadateľov, tridsať percent z celkového počtu.
Lobujúce komory
Monopolistické zmýšľanie a prispôsobovanie definície verejného záujmu nie je nič nezvyčajné. Blízke je najmä exkluzívnym klubom a stavovským organizáciám, ktoré potom u vlády, zákonodarcov či legislatívy systematicky lobujú vo svoj prospech. Ako to predviedli notári a advokáti, usilujúci sa o výhradné právo spisovať zmluvy o prevode nehnuteľností.
Sami notári a advokáti, samozrejme, nehovorili o lukratívnom biznise. Zdôrazňovali predovšetkým to, že za zmluvy budú ručiť, čo podľa nich ľudí ochráni pred podvodníkmi.
V zásade im šlo o to, aby si predávajúci a kupujúci nemohli kontrakt naformulovať sami, ale museli bezpodmienečne využiť ich služby. Tento nápad narazil na odpor viacerých úradov, no našiel húževnatého spojenca v ministrovi spravodlivosti Štefanovi Harabinovi.
Na ceste do Zbierky zákonov SR ho stopol až parlament. Na podnet Kataríny Tóthovej, zhodou okolností poslankyne tej istej politickej strany, čo nominovala šéfa rezortu spravodlivosti.
O niečo podobné ako notári a advokáti – vyšachovať z hry konkurenciu – sa dlhodobo pokúša lekárnická komora. Tá roky bojuje proti investorom, ktorí vytvárajú siete lekární. Podľa nej je zárukou bezpečnej a odbornej lekárenskej starostlivosti iba majiteľ lekárnik, fyzická osoba.
Ústavný súd pritom už v roku 1999 jej predstavu označil za nezákonné obmedzenie vlastníckeho práva. Komora úplný zákaz sieťovania nedosiahla, no i tak môže v súčasnosti jedna právnická osoba vlastniť iba jednu lekáreň.
Komory sú vôbec liaheň monopolistických rentierov. Legislatíva im dáva relatívnu voľnosť v kritériách na prijímanie nových členov – a teda na reguláciu konkurencie.
U notárov dokonca platí pravidlo numerus clausus, ktoré sa aplikuje faktickým geografickým rozdelením trhu. Navyše, existuje silná zotrvačnosť – ak si komora vylobuje výhodu, je veľmi ťažké jej potom privilégium zobrať.
Budúcich lobistov bažiacich po výhodách nevdojak vytvára sám štát. Napríklad stavební audítori. Návrh stavebného zákona počíta s dobrovoľnosťou využívania ich služieb. No zároveň formuje potenciálne silnú lobistickú skupinu, ktorá sa môže časom pokúsiť „dobrovoľnosť“ zo zákona vyškrtnúť.
Niečo podobné sa prihodilo pracovným zdravotným službám. Najprv boli povinné iba pre firmy s rizikovými povolaniami, po novom platia pre všetky: od chemičiek až po call centrá.
- Otázniky okolo outsourcingu a povinností vo verejnom záujme
- Zle nastavené podmienky outsourcingu Môžu viesť k vytvoreniu monopolu a bariér pre vstup konkurencie, čo sa odzrkadlí na cene, dostupnosti a kvalite služby
- Pokrivenie verejného záujmu Môže viesť k zavedeniu zbytočných a ne- efektívnych povinností
- Náklady a výnosy Náklady na systém (poplatky „klientov“, prípadne štátne dotácie) sú vyššie ako výnosy z neho (napríklad uhradené škody, vyčíslené negatívne externality)
- Reálne (ne)fungovanie Systém možno obísť, oklamať alebo sa vyhnúť plneniu povinností, takže neplní účel, ktorý plniť má
Náklady a výnosy
Problém tiež je, že navrhovatelia pri zavádzaní povinností „vo verejnom záujme“ zvyčajne nehodnotia ekonomický vplyv na obyvateľstvo a podnikateľov. Buď tvrdia, že na financie ľudí nesiahnu (skúšobní komisári), alebo v návrhu doložka vplyvov jednoducho chýba (pracovné zdravotné služby). A už vonkoncom sa – či už hneď alebo s odstupom času – neanalyzuje, či náklady na systém nie sú vyššie ako výnosy z neho.
Ako by základ takejto analýzy mohol vyzerať, sa dá – samozrejme, nahrubo a ilustratívne – ukázať na technických kontrolách automobilov. Podľa údajov firmy Testek, ktorá systém na báze licencie ministerstva dopravy zastrešuje, ich vlani absolvovalo 900-tisíc vozidiel.
Iba pre necelé štyri percentá sa skončila kontrola negatívne. Pri priemernej cene STK, ktorú TREND konzervatívne odhadol na 17 eur, to znamená, že slovenskí motoristi za vyradenie 27,9 tisíca vozidiel nespôsobilých na premávku zaplatili 15 miliónov eur.
Na druhej strane, štatistiky dopravnej polície konštatujú, že vlani sa na celom Slovensku stalo 240 dopravných nehôd spôsobených technickou chybou vozidla – 0,4% celkového počtu. Za predpokladu, že pri každom karambole bez ohľadu na zavinenie vznikla rovnaká škoda, nedostatky mali následky za 530-tisíc eur (nedošlo k úmrtiam a len tri osoby sa zranili ťažko).
Môže to poukazovať na dve veci – kontroly sú mimoriadne efektívne a darí sa im z ciest sťahovať potenciálnych škodcov. Alebo slovenskí vodiči platia každoročne veľkú sumu peňazí na prevenciu problému, ktorý je z hľadiska možných škôd zanedbateľný.
Ako to býva, pravda bude niekde uprostred. Ale pointa je inde – nestačí hovoriť o verejnom záujme stiahnuť z obehu nebezpečné automobily. Treba rozmýšľať o tom, či sú náklady navrhovaného riešenia adekvátne.
Obdobný prepočet TREND spravil pre zamietnutý monopol notárov a advokátov. Hoci vychádzal zo zjednodušení v jeho prospech, dospel k záveru, že pre trh by bolo lacnejšie, keby sa kupujúci zložili poškodeným na byty, než aby platili vybranej skupine právnikov za ich služby.
Deravý systém
Ak aj v outsourcingu alebo vynútených výkonoch funguje konkurencia, nemusí to stačiť. Lebo systémy sú nedokonalé, možno ich oklamať, takže neplnia účel, ktorý oficiálne plniť majú. Roky sa napríklad chodí na emisné kontroly, no po cestách stále jazdia dymiace opachy.
Rovnako na nich vidieť, že technickou kontrolou „vedia“ prejsť autá, ktoré mali byť dávno zošrotované. Rozšírenie pracovných zdravotných služieb na nerizikové povolania bola čistá renta pre ich poskytovateľov. Ani realitná zmluva od notára neochráni kupujúceho od podvodníka – a poškodený by musel škodu tak či onak vymáhať na súde.
Občas nie je systém „dokonalý“ preto, že politici sa boja hnevu voličov. A tak presadzujú polovičné riešenia.
Napríklad kontroly originality vozidiel sa vykonávajú iba pred registráciou auta dovezeného zo zahraničia. Nie po kúpe od majiteľa z iného alebo toho istého okresu Slovenska, čo sa deje omnoho častejšie.
Na ministerstve dopravy by síce boli radi, keby sa kontrola robila vždy – okrem prípadu, keď sa pri prepise nemení majiteľ, čiže trebárs pri sťahovaní z jedného okresu do druhého. Ale do legislatívy sa ich vízia nedostala, lebo poslanci parlamentu podľa ministerstva podľahli lobingu „skupín, ktoré na stave pred zavedením kontrol profitovali“. A vyzýva zákonodarný zbor „urýchlene uskutočniť nápravu“.
Mimochodom, kontroly originality majú hneď niekoľko slabých miest. Po prvé, analýza nákladov a výnosov. Od začiatku tohto roka sa iba u 265 áut – 0,3 percenta preverovaných – zistilo, že vozidlo je buď kradnuté, alebo má zmenené identifikátory či sfalšované doklady.
Za toto zistenie majitelia ojazdených áut zaplatili celkovo sedem miliónov eur (jedna kontrola vyjde na 80 eur). Pri konzervatívnom odhade, že každé dovezené auto stálo v priemere 16-tisíc eur, je hodnota všetkých „nespôsobilých“ vozidiel niečo vyše polovicu toho, čo zinkasovali pracoviská kontrol originality.
Okrem toho, ani kontroly neplnia účel, ktorý majú podľa ministerstva dopravy spĺňať – chrániť kupujúcich pred podvodníkmi. Keď sa pri kontrole zistí, že dovezené auto bolo trebárs kradnuté, kupujúci môže prísť o peniaze i o vozidlo. (Čo, mimochodom, navádza na obchádzanie systému a korumpovanie kontrolujúcich.)
Aby kupujúci neškodoval, ministerstvo odporúča buď uzavrieť „dobrú kúpnu zmluvu, alebo dovoz zveriť špecializovanej firme, ktorá na seba preberie zodpovednosť, že vozidlo je v poriadku“.
Alternatíva, že kupujúci si nechá auto overiť v cudzine – napríklad v Nemecku, odkiaľ sa dováža najviac vozidiel – a na Slovensku ho zaregistruje so zahraničným certifikátom, možná nie je. Jednak Slovensko a Nemecko si osvedčenia vzájomne neuznávajú, hoci sú členmi EÚ.
No najmä, „vozidlo alebo doklady môžu byť zmanipulované aj po kontrole v Nemecku“. Kde ministerstvo berie istoty, že po kontrole na Slovensku zmanipulované byť nemôže, to sa TREND nedozvedel.
Zárukou nie sú ani selektívne podsúvané zahraničné skúsenosti, ktorými sa lobisti s obľubou oháňajú. Napríklad monopol na realitné zmluvy – podľa notárskej komory je Slovensko „jedna z mála krajín z Medzinárodnej únie notárov“, v ktorej zmluvy o prevode nehnuteľnosti spisujú a vyhotovujú osoby „bez následnej zodpovednosti“.
Fakt je, že aj podľa štúdie Európskej komisie väčšina krajín EÚ má prísny regulovaný systém latinského notárstva. A že voľnejšie je to okrem Slovenska a Česka ešte vo Veľkej Británii, Írsku a v škandinávskych štátoch, kde právne služby poskytujú aj realitní agenti.
No štúdia komisie zároveň dospela k „prekvapujúcemu“ záveru. Menej regulované krajiny si „zjavne počínajú lepšie, čo sa týka kvality a právnej istoty – s výnimkou Nemecka“.
Foto – Profimedia.cz, SITA / Martin Havran
