Vdemokratickom právnom štáte závisí úroveň verejného života od dvoch podstatných vecí – od ústavy a od toho, či sa dôsledne dodržiava. Pokiaľ ide o deklarovanie úcty k ústave či o velebenie svojho podielu na jej vzniku alebo zmenách, domáci verejní činitelia s tým problém nemajú. Vládna väčšina, ktorá Ústavu Slovenskej republiky v roku 1992 pripravila a schválila, povýšila deň, keď bola vyhlásená, na štátny sviatok. Dvadsiate výročie jej vyhlásenia sa bude oslavovať tri dni a minie sa na to vyše stotisíc eur.
Lenže od prijatia ústavy až doteraz mali všetky parlamentné väčšiny, vládne zostavy i mnohí najvyšší predstavitelia štátu veľký problém s tým, aby najvyšší zákon aj dodržiavali. Hoci v každom demokratickom štáte je od ústavy k ústavnosti komplikovaná cesta, pre slovenské pomery je charakteristické, že v mnohých ohľadoch je to takmer cesta zarúbaná.
Na to, aby sa ústavní činitelia mohli ujať funkcie, musia zložiť predpísaný sľub – poslanci parlamentu, členovia vlády i prezidenti sľubujú, že budú „dodržiavať ústavu a ostatné zákony a pracovať tak, aby sa uvádzali do života“. Keby to tak bolo, ústavnosť na Slovensku by prekvitala. Ale skutočnosť je taká, že zištné politické záujmy dostávajú príliš často prednosť pred dodržiavaním ústavy.
Pod domnienkou ústavnosti
Základný zákon štátu, vyhlásený 1. septembra 1992, v mnohých ustanoveniach vychádzal z predpokladu, že zákonodarná a výkonná moc krajiny majú dobrú vôľu a mienia ústavu rešpektovať. Ako ukázali posledné dni druhej vlády Vladimíra Mečiara a potom aj celé štvorročné obdobie jeho tretej vlády, tento predpoklad bol nezodpovedne optimistický. Parlamentná väčšina, ktorú tvorili poslanci Hnutia za demokratické Slovensko (HZDS), Združenia robotníkov Slovenska a Slovenskej národnej strany (SNS), prijala za štyri roky viac než dve desiatky zákonov, ktorých ustanovenia neboli v súlade s Ústavou SR. Nešlo pritom o konanie bona fide, čiže v dobrej viere, ale vedomé a účelové pošliapanie základného zákona.
Druhá Mečiarova vláda – už po tom, keď jej parlament vyjadril nedôveru a ešte pred tým, než ju prezident odvolal – horúčkovito privatizovala v prospech vyvolených. Čím jeho druhá vláda končila, tým tretia začínala. Už počas dlhej parlamentnej noci zo 4. na 5. novembra 1994, keď preberala moc, ako keby tu bol výnimočný stav, preniesla ústavnú kompetenciu vlády – rozhodovať o privatizácii – na Fond národného majetku. Pritom už vtedy bolo známe rozhodnutie Ústavného súdu, ktorý v rozhodnutí o inom spore vyhlásil: „Rozhodovanie o privatizácii štátneho majetku priamym predajom vopred určeným záujemcom patrí medzi zásadné opatrenia vlády na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky vlády Slovenskej republiky“.
Napriek tomu, že bolo známe, že ak vládna moc odovzdá exkluzívnu kompetenciu neštátnemu orgánu, bude to v rozpore s ústavou i s judikatúrou Ústavného súdu, Mečiarova garnitúra to predsa len urobila. Dôvod bol zrejmý: prezídium a výkonný výbor fondu konali za zatvorenými dverami, neskladali nikomu účty a neboli kontrolovateľné. Zato presne vykonávali pokyny, ktoré dostávali od politických šéfov. Hoci Ústavný súd na konci roku 1996 rozhodol, že presun privatizačných kompetencií z vlády na FNM bol protiústavný, vtedajšia garnitúra pokračovala v privatizácii tak, ako keby Ústavný súd neexistoval a žiadne rozhodnutie neprijal. Orgány FNM tak v rokoch 1995 až 1998 schválili takmer tisíc priamych „predajov“ v účtovnej hodnote za vyše sto miliárd korún.
Viac než dve desiatky protiústavných právnych noriem, ktoré prijala parlamentná väčšina v rokoch 1994 až 1998, boli kryté len domnienkou ich ústavnosti. Od chvíle, keď bola norma prijatá, do okamihu, kým Ústavný súd vyhlásil, že nie je v súlade s ústavou, si vládna moc a skupiny na ňu napojené jednoducho stihli urobiť „svoje“. Vládnucich vôbec netrápilo, že to nemalo nič spoločné s ústavnosťou – veď išlo o spôsob, ako si čo najrýchlejšie rozobrať ohromný štátny majetok.
Zdroj: Danglár
Zlyhanie Schustera
V roku 2001, pri veľkej novele ústavy, jej tvorcovia (Peter Kresák, Ladislav Orosz, Ivan Šimko) vymysleli spôsob, ako zabrániť tomu, aby sa domnienka ústavnosti nedala tak ľahko zneužiť. Ústavný súd dostal právomoc po začatí konania pozastaviť účinnosť právnych predpisov, „ak ich ďalším uplatňovaním môže dôjsť k ohrozeniu základných práv a slobôd, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný nenapraviteľný následok“.
Je príznačné, že V. Mečiar to označil za „koniec právneho riadenia štátu“. Až tak mu chýbala možnosť, aby pod zámienkou domnelej ústavnosti mohla vládna väčšina prijímať a vo vlastný prospech zneužívať zákony, ktoré sú v rozpore s ústavou.
Veľká novela, ktorú presadila vládna koalícia podporujúca prvú vládu Mikuláša Dzurindu, reagovala na tristné skúsenosti s tretím Mečiarovým kabinetom. Žiadna ústavná zmena však nemôže zabezpečiť, aby každý štátny orgán a každý ústavný činiteľ konal v jej duchu a podľa jej litery. Aj vtedajšia hlava štátu dala prednosť vlastnému politickému záujmu pred ústavnosťou.
Keď mal Rudolf Schuster ako čerstvý prezident rozhodnúť o tom, či má v roku 2000 vyhlásiť referendum o skrátení volebného obdobia Národnej rady SR, tak sa oprávnene sťažoval, že právna úprava je nedostatočná. Správne tvrdil, že nemôže byť úlohou prezidenta, aby posudzoval, či sú referendové otázky v súlade s ústavou, lebo je to výlučná právomoc Ústavného súdu. Tvorcovia ústavnej novely jeho argumenty prijali, a tak sa do základného zákona štátu dostal v roku 2001 článok, ktorý dal prezidentovi právomoc, aby sa v prípade pochybností obrátil na Ústavný súd, nech rozhodne „či predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť, je v súlade s ústavou“.
Krátko pred koncom funkčného obdobia R. Schustera odbory – aj s podporou strany Smer – iniciovali ďalšie referendum o skrátení volebného obdobia Národnej rady SR. Napriek tomu, že R. Schuster sa už mohol na Ústavný súd obrátiť, aby ten raz a navždy vyhlásil, či je referendum tohto druhu prípustné, prezident usilujúci sa o znovuzvolenie túto právomoc nevyužil. Referendum vyhlásil, lebo sa ako kandidát na úrad prezidenta uchádzal o priazeň Smeru.
Žiadna, ani tá najlepšia ústava (čo slovenská určite nie je), sama osebe negarantuje, že orgány štátu a štátni funkcionári budú dodržiavať ústavu, ak ústavnosť nie je pre nich najvyšším imperatívom. Konanie R. Schustera to potvrdilo: najvyšší ústavný činiteľ, ktorý zložil sľub, že bude „zachovávať i obhajovať ústavu a ostatné zákony“ nadradil osobný záujem nad ústavnú povinnosť i verejný záujem.
Pravidlá neboli pravidlami
V rokoch 2002 až 2006, keď na Slovensku vládol druhý kabinet Mikuláša Dzurindu, právnik Radoslav Procházka veľmi výstižne definoval stav, v akom sa nachádzala ústavnosť: „V tejto krajine sú pravidlá pravidlami často iba vtedy, keď to pre toho, na koho sa vzťahujú, nie je spojené s prílišným nepohodlím.“ Predovšetkým vládne orgány sa vyhýbali „nepohodliu“ aj za takú cenu, že konali spôsobom, ktorý sa ani pri najlepšej vôli nedal považovať za konformný s ústavou. Zrejme najzreteľnejšie sa to prejavilo na postupe štátnej moci, keď sa rozhodla podporiť investíciu firmy Kia pri Žiline.
O súlade s ústavou, o dodržiavaní jej ustanovení, teda o ústavnosti postupu, nemožno hovoriť vtedy, ak štátne orgány nerešpektujú princíp právnej istoty, neposkytujú ochranu nadobudnutým právam a neuznávajú rovnosť pred zákonom. To všetko bolo v tomto prípade porušované preto, aby vláda mohla zrealizovať svoj zámer.
Správa katastra v Žiline odobrila prevod vlastníckeho práva k pozemkom, na ktorých sa malo stavať, na pseudoštátnu spoločnosť, hoci tým pripravila stovky osôb o vlastnícke práva. Minister hospodárstva Pavol Rusko obhajoval odstraňovanie ornice zo súkromných pozemkov – bez vedomia a súhlasu vlastníkov – tvrdením, že nejde o nezákonnosť, ale iba o „kľučkovanie medzi paragrafmi“. Organizácie, konajúce v prospech „štátu“, ignorovali právoplatné súdne rozhodnutie a polícia poskytla ochranu súkromnému vlastníctvu občanov až vtedy, keď sa na osobitnej porade minister vnútra s ministrom spravodlivosti a generálnym prokurátorom dohodli, že by bolo predsa len neúnosné, keby polícia nezakročila. Ak ochrana základných práv nezávisí od ústavy, ale od toho, či sa na tom zhodnú predstavitelia výkonnej moci, ide opäť o stav, ktorý s ústavnosťou nemá nič spoločné.
V období druhej Dzurindovej vlády došlo aj k počinu, ktorý by pri širšom uplatnení zmenil ústavnosť na prázdne slovo. Keď v roku 2005 Ústavný súd vyhlásil, že zriadenie osobitnej komisie parlamentu na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu nie je v súlade s ústavou, vládni poslanci spolu s opozičnými kolegami prijali protiústavný zákon znovu – ale vo forme ústavného zákona, čím zabránili, aby sa ním Ústavný súd mohol znovu zaoberať.
V roku 2008, keď sa za vlády Roberta Fica schyľovalo k tomu, že parlament povýši protiústavný zákon o preukazovaní pôvodu majetku na zákon ústavný, predsedníčka Ústavného súdu Ivetta Macejková to sformulovala jednoznačne. Ak parlament prijme rovnaký zákon „vo forme ústavného zákona len preto, aby Národná rada SR vylúčila Ústavný súd z možnosti opätovného preskúmavania, znamenalo by to vo svojej podstate priame porušenie princípov právneho štátu“.
Všetko muselo z cesty
Komentátor denníka Sme Ivan Štulajter v roku 2005 napísal, že „keď sa štát rozhodne stavať, všetko, čo mu stojí v ceste, musí ísť z cesty“. Vtedy ešte nemohol tušiť, ako veľmi mu dá za pravdu prvá vláda Roberta Fica, keď sa podujala stavať diaľnice a rýchlostné cesty. Poslanci koalície Smeru, ĽS-HZDS a SNS prijali zákon o mimoriadnych opatreniach pri výstavbe diaľnic a rýchlostných ciest, pre ktorý sa ujalo označenie vyvlastňovací zákon. Bol postavený na starorežimovom „princípe“, že vlastnícke práva osôb, na pozemkoch ktorých má prebiehať výstavba, sú úplne zanedbateľné v porovnaní s „právom“štátu, ktorý sa rozhodol stavať. Občania museli platiť daň za pozemky, ktoré boli de iure ich vlastníctvom, hoci de facto mali na nich bagre a neskôr aj diaľnicu. Aby také niečo bolo vôbec možné, musel pri tom vláde pomôcť Milan Ľalík, podpredseda Ústavného súdu a sudca spravodajca v tejto kauze.
Zákon o organizácii Ústavného súdu hovorí, že sudca spravodajca pripraví vec na predbežné rokovanie tak, aby plénum súdu mohlo rozhodnúť, či podnet prijme na ďalšie konanie. Ak sudca spravodajca pridelenú vec pred plénum nepredloží, účinne tým blokuje činnosť celého súdu. Sudca spravodajca M. Ľalík to zvládol tak, že v prípade vyvlastňovacieho zákona pripravoval „podklady pre plénum“ dlhých 22 mesiacov. Počas nich výstavba prebiehala, ako keby na súd žiadny podnet neprišiel. Potom 13 mesiacov trvalo, kým Ústavný súd meritórne rozhodol – nálezom označil zákon za protiústavný. Ďalších päť mesiacov sa ešte čakalo na vypracovanie kompletného znenia rozhodnutia. Celý spor sa tak skončil po štyridsiatich mesiacoch odo dňa, keď na Ústavný súd prišiel podnet na konanie. Tak vyzerá ústavnosť v praxi, ak vládna moc a jej ľudia na Ústavnom súde spolupracujú na spoločnom diele, ktorým určite nebola ochrana ústavnosti.
Zmysel sviatku
Po celý čas je reč iba o prípadoch, keď by sa premena článkov ústavy na ústavnosť v štáte dala dosiahnuť už len tým, ak by existovala vôľa zainteresovaných činiteľov postupovať striktne podľa ustanovení základného zákona štátu a podľa vlastného sľubu. Pritom nie každá vzdialenosť medzi ústavou a ústavnosťou sa dá prekonať len dobrou vôľou zainteresovaných aktérov.
Na ilustráciu stačí spomenúť katastrofálnu a vôbec sa nezlepšujúcu vymožiteľnosť práva. Tu nejde iba o to, že súdne konania sú príliš dlhé a mnohé trpia na zbytočné prieťahy. Prieskumy verejnej mienky hlásia, ako tu silnie podozrenie verejnosti, že o výsledkoch sporov často nerozhodujú právne argumenty, ale sudcovia, ktorí majú k jednej strane sporu oveľa bližšie ako k druhej. Hoci štát zodpovedá za to, či je v ňom právo vymožiteľné, zmenu nemôže dosiahnuť priamo, ale iba cez samosprávne súdnictvo. Čo je a ešte len bude oveľa ťažšie.
Už dlhé roky je Deň Ústavy Slovenskej republiky dôvod na krátkodyché diskusie o tom, či sa má tento deň vôbec ponechať medzi štátnymi sviatkami. Aj keď to pred dvadsiatym výročím nebolo veľmi vhodné spomínať, zdá sa, že tento sviatok môže byť čoskoro prvý na rane. Ak by na zozname predsa len zostal aj po slávnom dvadsiatom výročí, tak by to malo zmysel iba v prípade, keby pripomínal, aká veľká priepasť je ešte stále na Slovensku medzi ústavou a ústavnosťou. A čo všetko treba zmeniť, aby demokratický právny štát nebol len formuláciou na papieri, na ktorom je vytlačená ústava, ale realitou, v ktorej občania žijú.
Prípad ukradnutého mandátu
Ako hlboko sa kleslo
Klasický príklad toho, ako hlboko sa pod hladinou ústavnosti pohybovala parlamentná prax v rokoch tretej vlády Vladimíra Mečiara, bola kauza poslanca Františka Gauliedera. Najskôr vtedajšia parlamentná väčšina využila početnú prevahu na to, aby protiústavne zbavila mandátu člena parlamentu, lebo opustil poslanecký klub HZDS. Napriek tomu, že F. Gaulieder písomne oznámil vtedajšiemu predsedovi parlamentu Ivanovi Gašparovičovi, že sa mandátu nevzdáva, šéf parlamentu posunul dokument, ktorým HZDS „vzdalo“ mandát za poslanca, na rokovanie zákonodarného zboru. Vládna väčšina sa potom hlasovaním uzniesla, že sa F. Gaulieder mandátu vzdal.
Svoj postoj nezmenila ani vtedy, keď Ústavný súd v júli 1997 rozhodol, že parlament porušil ústavné právo poslanca a vyzval Národnú radu SR, aby vykonala nápravu. Na veľké zdesenie vtedajšieho predsedu Ústavného súdu Milana Čiča sa začali z prostredia HZDS ozývať hlasy, že toto rozhodnutie nie je potrebné rešpektovať. M. Čič im vtedy pripomínal, že „rozhodnutia Ústavného súdu musia byť rešpektované, inak by Ústavný súd nebol ani na úrovni okresného súdu v Hornej Lehote“.
Jedným z politikov, ktorí neakceptovali rozhodnutie Ústavného súdu, bol aj I. Gašparovič. Ten o ústavných sudcoch tvrdil, že si „svojvoľne určujú svoje právomoci“ a verdiktmi „svojvoľne zasahujú do právomocí iných orgánov“. Tak ako mnohí ďalší, ani I. Gašparovič nehlasoval za uznesenie, ktorým by sa – ako to záväzne žiadal Ústavný súd – zjednala náprava.
Preto bol pri veľkej novele ústavy v roku 2001 základný zákon štátu doplnený článkom, ktorý už nepripúšťa žiadnu možnosť, aby ktokoľvek odmietal alebo nerešpektoval rozhodnutia Ústavného súdu. Podľa tohto článku sú totiž „záväzné pre všetky orgány verejnej moci, fyzické osoby alebo právnické osoby, ktorých sa týkajú“.
Ilustrácia - Danglár
