Slovenské verejné financie na tom nie sú katastrofálne, no ak by poslanci neprijali prorodinný balíček, mohli na tom byť lepšie. O tom, čo sa dá robiť s deficitom a či naozaj treba urýchlene konsolidovať verejné financie, hovorí pre TREND predseda Rady pre rozpočtovú zodpovednosť Ján Tóth.
Podľa švajčiarskeho Inštitútu pre rozvoj manažmentu Slovensko opäť kleslo v rebríčku konkurencieschopnosti. Patrí nám 53. priečka zo 64 hodnotených krajín. O čom to vypovedá?
Hovorí to o nás, že od roku 2013 až do prepuknutia koronakrízy sme na Slovensku neuskutočnili nové veľké štrukturálne reformy a namiesto nich sme sa skôr venovali sociálnym balíčkom Dostali sme sa do tzv. pasce stredného príjmu, napríklad sme prestali dobiehať aj Česko. Viac sa bavíme o tom, ako prerozdeľovať ekonomický koláč, namiesto jeho zväčšovania.
Za týmto prepadom je teda absencia reforiem a prijímanie sociálnych balíčkov. Zrealizovali sme od roku 2006 nejakú reformu?
V rokoch 2008 až 2009 sme vstúpili do eurozóny aj Schengenu. Týmto krokom sa zjednodušilo podnikanie. Prebehli aj pokusy o zlepšenie transparentnosti a snahy o boj so sivou ekonomikou v rokoch 2010 a 2011. V posledných rokoch to bolo zníženie byrokracie cez „kilečká“ a implementácia odporúčaní Európskej komisie cez plán obnovy azda bude znamenať takisto nejaké zlepšenie.
Mám dojem, že pod pojmom reforma si predstavujete niečo zásadnejšie.
Veľká časť najšikovnejších študentov sa k nám zo zahraničia nevracia a pre ekonomiku je z dlhodobého hľadiska tento odlev mozgov veľmi bolestivý. Veľmi sme nepohli dopredu školstvo ani zdravotníctvo. Niekedy sme si veci aj zhoršili. Napríklad populistickými neodbornými opatreniami sme si pred voľbami 2020 zničili finančnú stabilitu dôchodkov vrátane výnosovosti druhého piliera. Ten sa vďaka zmenám v poslednom čase aspoň vrátil k predošlému stavu. Mali sme jednoduchší daňovo-odvodový systém, ktorý sme tiež skomplikovali. Daňovo-odvodové zaťaženie práce zamestnanca nie je nízke a môže pôsobiť demotivujúco a smerovať k únikom, keďže sa ho ľudia snažia obchádzať tým, že sa stávajú živnostníkmi alebo si zakladajú firmy.
Je to zrejme prirodzený krok.
Áno, je to prirodzená reakcia. No nie je to dobré, pretože nie sme krajina, ktorá poskytuje porovnateľné služby v zdravotníctve alebo školstve ako Česko či krajiny vyspelej Európy. Ak chceme na Slovensku udržať alebo ešte lepšie pritiahnuť zahraničný kapitál a talentovaných ľudí, ktorí vykonávajú vysokokvalifikované práce, tak týchto ľudí musíme, prirodzene, preplatiť nižším zdanením práce.
Takže by sme mali zopakovať model, ktorý zavádzal Ivan Mikloš a Ľudovít Kaník počas druhej Dzurindovej vlády, keď malo Slovensko nižšie dane a odvody ako okolité štáty, vďaka čomu sa nám podaril priniesť veľkých zamestnávateľov?
Ak chceme pritiahnuť viac kapitálu, áno, aj. Zároveň však pre pritiahnutie talentu musíme zlepšovať služby v školstve a zdravotníctve, aby sme zlepšili aj dlhodobé vyhliadky ekonomiky. Nedostatočne využívame i to, že po desaťročiach vidíme, v čom sme dobrí. Podpriemernú podporu rozrieďujeme na všetkých namiesto koncentrácie pomoci klastrom excelentnosti. Všetko to smeruje k priemernosti a nedostatočne rýchlo dochádza ku kreatívnej deštrukcii, pri ktorej by niektoré firmy zanikali a ich zamestnanci by prešli do lepšie fungujúcich sektorov a firiem, najmä v službách vrátane zdravotníctva a školstva.
To, čo vidíme už roky, je zvyšujúci sa odpor politikov voči trhu a narastajúci príklon k etatizmu. Posledné roky počúvame o tom, kto má čo dostať zadarmo, koho všetkého budeme podporovať. Budujeme dojem, že je to štát, ktorý má všetko vyriešiť za občanov.
Po tom, čo sme prestali reformovať, sa politická diskusia zvrhla na to, komu a čo rozdelíme, komu dáme čo zadarmo a podobne. Pomáhať sme mali hlavne zraniteľným skupinám, ale rovnako sme sa mali snažiť zlepšovať aj veci v ekonomike.
Mrhanie politikov je permanentné. Paradoxné však je, že už zodpovední rodičia učia svoje deti míňať len toľko, koľko si môžu dovoliť. Politici však tieto poučky začali ignorovať.
Pred tým, než v posledných rokoch prišla séria kríz, bola filozofia taká, že ak máme v ekonomike nadpríjmy a zažívame dobré časy, mali by sme sa s tým s ľuďmi podeliť. Tak sme vymýšľali, komu a čo dáme zadarmo. Robili sme procyklickú hospodársku politiku, ktorá je vyložene nesprávna. Mali sme sa správať presne opačne. Počas obdobia, keď sme mali nadpríjmy a firmám i ľuďom sa darilo, sme mali šetriť a tvoriť rezervy na to, aby mohol štát z týchto rezerv ekonomike a ľuďom pomáhať v ťažkých časoch. Štát však, naopak, pomáhal v dobrých časoch. Spolu s legislatívnymi zmenami v dôchodkovom systéme sme si navyše zničili dlhodobé zdravie verejných financií ešte pred vypuknutím koronakrízy. Táto kríza prirodzene vytvárala ďalší negatívny tlak na verejné financie, ekonomika sa preľakla a zastavila a prestalo sa investovať. Objektívne bolo treba pomáhať ohrozeným sektorom, ktoré sme prikázali zavrieť. Práve v takých zlých časoch má zmysel pomáhať verejnými peniazmi, nie počas dobrých časov.
Takže sme si prejedali budúcnosť?
Áno, prejedali sme ju tým, že sme si daňové nadpríjmy neodložili na horšie časy ani efektívne neinvestovali do hospodárskeho rastu, ale sme ich minuli.
Nenasporili sme a navyše sme sa stále zadlžovali.
Dlh sa objektívne meria voči HDP, v dobrých časoch tieto čísla majú výraznejšie klesať, pretože stúpa HDP. Pred koronou sme mali mať dlh nižší o 10 percentuálnych bodov HDP. Politici však dlho nezaviedli výdavkové limity, prisľúbené už v roku 2011 v ústavnom zákone. Práve tie majú za úlohu ochrániť nadpríjmy pred míňaním v dobrých časoch. Tým by zabezpečili finančný vankúš, aby vláda nemusela toľko šetriť v zlých časoch. Ľudo Ódor chcel mať výdavkové limity detailne opísané už v roku 2011 priamo v ústavnom zákone, no jedna politická strana s výdavkovými limitmi nesúhlasila [strana Smer-SD – pozn. red.]. Cieľom tvorcov zákona bola veľká politická zhoda, preto sa prijal kompromis a do ústavného zákona sa napísalo, že sa výdavkové limity prijmú. Ďalšie dve volebné obdobia sa však výdavkové limity neprijali, čo podľa ústavných právnikov znamenalo porušenie ústavného zákona.
Nie je takéto konanie sankcionovateľné?
Niekto by musel podať návrh na ústavný súd. Zákon navyše nespomína sankcie.
Predvolebnou debatou sa stáva aj chystaný rozpočet. Igor Matovič brojí proti Ľudovítovi Ódorovi a Michalovi Horváthovi, teda proti autorom zákona o dlhovej brzde, keďže ten nariaďuje vláde zostaviť vyrovnaný rozpočet.
Zákon o dlhovej brzde momentálne hovorí, že by sme mali tento rok prijať vyrovnaný rozpočet, i keď to nie je veľmi reálne. Budúca vláda, ktorá vzíde z volieb, však touto sankciou už nebude viazaná, lebo dostane dvojročné prázdniny. No aj z teoretického pohľadu by nebolo rozumné, aby sme z roka na rok ušetrili šesť miliárd eur.
Od ľudí, ako ste vy či Ľudovít Ódor, sme roky počúvali, že rozpočet by mal byť vyrovnaný alebo prebytkový. Dnes sa však z vyrovnaného rozpočtu stal strašiak. Prečo?
Vyrovnaný rozpočet by mal byť vzhľadom na našu zhoršujúcu sa demografiu správnym cieľom, keďže v budúcnosti nás čakajú zvýšené výdavky na dôchodky, zdravotníctvo či starostlivosť o starých ľudí spojené s poklesom podielu produktívnej populácie. Náhle vyrovnanie rozpočtu by mohlo uvrhnúť ekonomiku do recesie a stratili by sme najmenej 20-tisíc pracovných miest.
Vieme, kde by sme ich stratili?
Najmä v službách. Je to len modelový prepočet, záležalo by aj na tom, akými konkrétnymi opatreniami by sme verejné financie konsolidovali.
Znižovanie stavu zamestnanosti štátu by bol zlý krok?
Primerané zníženie je potrebné. Podľa analýz Útvaru hodnoty za peniaze máme v určitých častiach verejnej správy prezamestnanosť. Vo všeobecnosti platíme príliš veľa úradníkov, ktorí nemajú kompetitívne mzdové ohodnotenie. Lepšie riešenie je, ak by sme mali menej úradníkov, ktorí by však boli platení lepšie. Konsolidácia verejných financií len cez zmrazenie miezd nemusí byť trvalá. Lepšia konsolidácie je zefektívňovať stav a nie zmrazovať platy. Pred voľbami sa totiž zmrazenie platov prirodzene ruší a trvalo sa potom nešetrí.
Ako by sme teda mali konsolidovať verejné financie?
V prvom rade treba konsolidovať verejné financie mimo kríz. Dnes už sme v situácii, keď energetická kríza slabne, ekonomika stále rastie, zamestnanosť neklesá. Máme šťastie, že práve teraz máme k dispozícii eurofondy a plán obnovy. Práve investície financované z EÚ držia rast ekonomiky pozitívny. Uistili sme sa, že tu nemáme pre ruskú agresiu recesiu, takže je čas na konsolidáciu verejných financií. Bude dôležité využiť najbližšie roky.
- Ján Tóth (46)
- Bývalý viceguvernér Národnej banky Slovenska pre menovú politiku, riaditeľ Inštitútu finančnej politiky, hlavný ekonóm ING Bank a UniCredit Bank a predseda Klubu ekonomických analytikov. Od 18. septembra 2020 pôsobí na poste predsedu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.
Tie sme však v minulosti prepásli.
Áno, a treba sa z toho poučiť. V dobrých časoch totiž šetrenie ekonomike tak neubližuje. Dnes môžeme po sérii kríz dúfať, že prichádzajú lepšie časy. Inflácia bude viac rokov kontinuálne klesať, rast platov sa prispôsobuje až s oneskorením, a preto by sme mali mať v budúcich rokoch pozitívny rast reálnych miezd. Konsolidovať treba postupne a máme na to inštrument, ktorým sú nedávno konečne prijaté výdavkové limity. Tie určujú tempo konsolidácie verených financií každý rok bez toho, aby mala vláda prázdniny, ak nie je kríza. Každý rok sa má rovnakým postupným tempom zlepšovať stav verejných financií. Zaručí nám to ozdravenie verejných financií bez toho, aby sme ekonomiku uvrhli do recesie a trvalo poškodili jej potenciál. Celková domáca úloha na veľa rokov dopredu presahuje sedem miliárd eur. Podľa prijatých výdavkových limitov by sme mali budúci rok prijať konsolidačné opatrenia vo výške jednej miliardy eur. V roku 2025 by sme mali konsolidovať o ďalšiu 1,3 miliardy a takýmto tempom by sme o šesť rokov mohli prijať kroky, ktoré sú potrebné na ozdravenie verejných financií. Dôležité je i to, ako bude konsolidácia prebiehať.
Ako by sme to mali robiť?
Dá sa to robiť cez zvyšovanie príjmov alebo znižovanie výdavkov. Prax ukazuje, že by sme nemali zvyšovať príjmy z aktivity, ktoré sú de facto dane z príjmu fyzických alebo právnických osôb a odvody. Tieto opatrenia sú najmenej vhodné, pretože môžu znižovať budúci ekonomicky rast. Ak by sme teda chceli konsolidovať verejné financie cez príjmy, tak by sme to mali urobiť skôr zaťažením majetku, spotreby alebo negatívnych externalít.
Teda napríklad zvýšením DPH?
Áno, to je najväčšia daň na spotrebu, máme tu však aj samotné spotrebné dane a daň z nehnuteľností. Druhá možnosť je konsolidovať výdavky. Trvalo úspešné konsolidácie prebehli tak, že šetrenie cez výdavky tvorilo väčšiu časť celkového balíka na úrovni dvoch tretín. Šetriť by sme mali na bežných výdavkoch štátu, teda na mzdách, tovaroch, službách i na dotáciách. Menej by sme mali šetriť na efektívnych verejných investíciách. Pretože opäť, šetrenie cez efektívne investície môže zhoršiť dlhodobý ekonomický rast. Pri konsolidácii treba brať vždy do úvahy to, ako tieto opatrenia ovplyvnia budúci rast ekonomiky, ktorý vytvára verejné príjmy. Existuje totiž aj tretia možnosť, ako konsolidovať, o ktorej sa hovorí málo. Pritom je to najmenej bolestivý spôsob. Z dlhu je možné aj ekonomicky vyrásť, ak zvýšime celkový potenciál ekonomiky krajiny. Napríklad ak bude podnikateľský sektor produktívnejší, a teda konkurencieschopnejší cez zlepšené podnikateľské prostredie, konkurencieschopné zdaňovanie aktivity a kvalitnejšie verejné služby, produkujúce napríklad vzdelanú pracovnú silu a dobrú infraštruktúru. Politici, ktorí by presadzovali takéto reformy, by vlastne do budúcnosti ochránili obyvateľstvo pred prílišným uťahovaním opaskov.
Slovenské vlády robili presný opak, zvyšovali dlh, ktorý míňali na sociálne balíčky namiesto investícií.
Áno, je to však fenomén, ktorý vidíme už pätnásť rokov. Nejaký pokrok sa v poslednom čase dosiahol. Napríklad snaha vyberať len kvalitnejšie verejné investície cez nulový štartovací rozpočet, odbúravanie byrokracie cez „kilečká“. Dôležitá bola náprava finančnej stability dôchodkov. Okrem štrukturálnych politík na zvýšenie rastu sú totiž pre dlhodobé zdravie verejných financií dôležité aj také reformy, ktoré do budúcnosti znížia nároky na verejné financie. Hovorím napríklad o dôchodkovej reforme. Minulá vláda zdedila finančne nestabilný dôchodkový systém, ktorého finančné zdravie bolo podlomené zafixovaním veku odchodu do dôchodku, zlým nastavením valorizácie minimálnych dôchodkov a prijatím trvalého trinásteho dôchodku. Tieto problémy vláda vyriešila možno na 70 percent, no stále máme miliardovú dieru voči tomu, ako bol systém nastavený v roku 2018. OECD aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť v tom čase hovorili, že náš dôchodkový systém je nastavený dobre a bol udržateľný voči zhoršujúcej sa demografii. Vláda teda môže verejné financie ozdraviť aj tým, že zreálni dôchodkové sľuby. To bude okrem iného znamenať, že v súčasnosti nebude nutné toľko škrtať alebo zvyšovať dane.
Politici sa do konsolidácie hrnú len málokedy. Nebolo by lepším riešením konsolidovať skokovo aj napriek možnej recesii? Do parlamentu prišli opatrenia za stovky miliónov eur, ktoré neboli rozpočtovo kryté.
Apelovali sme na parlament, aby neprijímal žiadne opatrenia, ktoré nie sú prefinancované. Aj vzhľadom na skúsenosť, ktorú máme s rozvratom dlhodobého zdravia verejných financií pred poslednými voľbami. Navyše je aj samotný rozpočet na tento rok už teraz veľmi štedrý.
Prorodinný balíček však prijatý bol.
Zodpovednú rozpočtovú politiku v rokoch 2020 až 2022 v zmysle neprijímanie trvalých zaťažujúcich opatrení z veľkej časti vymazalo práve prijatie trvalých opatrení na tento rok, ktoré neboli finančne kryté. Nedá sa úplne prijať argument, že sme si na to našetrili úspornou rozpočtovou politikou, a to z dvoch dôvodov. Vláda nezdedila v roku 2020 dobrý stav verejných financií, naopak, boli blízko pásma vysokého rizika. Druhý dôvod je, že pandemická kríza a ruská agresia trvalo poškodili naše verejné financie ešte nad rámec zdedeného stavu. A teda aj keď hospodárska politika vlády vrátane dôchodkovej reformy počas rokov 2020 až 2023 dlhodobú udržateľnosť de facto zlepšovala, aktuálne je z pohľadu dlhodobej udržateľnosti ekonomika opätovne v stave vysokého rizika. Jednoducho sme v pandémii objektívne stratili časť ekonomického potenciálu. A pre ruskú agresiu sme stratili takzvanú mierovú dividendu, keď sme mohli šetriť na obrane. Takisto zrejme budeme trvalo platiť viac za energie.
Ako sú na tom naše verejné financie z hľadiska trvalej udržateľnosti?
Veľmi komplikovane, v pásme vysokého rizika. Nie je to však úplné prekvapenie, ešte v horšom stave boli po finančnej kríze. Jednoducho takéto veľké krízy nám vždy vystavia účet. Dôležité je, aby sme medzi krízami dostatočne ozdravili verejné financie. A my sme si dali vlastný gól predvolebnými opatrenia v roku 2019 a začiatkom roka 2020, keď sme si populizmom verejné financie zničili. Je preto dôležité, aby sme to teraz nezopakovali. A navyše o niekoľko rokov sa začne silnejšie prejavovať ďalší dlhodobý účet za zhoršujúcu sa demografiu. Menej ľudí bude pracovať, viac ľudí bude na dôchodku. Ak by sme nič nespravili, dlh by postupne stúpol na nefinancovateľné úrovne.
Je zákon o dlhovej brzde v súčasnej podobe napísaný dobre?
Boli sme jednou z prvých krajín, ktorá takýto ústavný zákon prijala. Autori chceli mať v zákone výdavkové limity, ktoré by zabraňovali prejedaniu dobrých časov. Bohužiaľ, jedna politická strana ich zablokovala, a preto sa dlh v dobrých časoch dostatočne neznížil. Ak by parlament prijal výdavkové limity, ako to chceli ich autori a dodržiavali by sa, tak dlh by bol približne o desatinu nižší. Treba pochváliť, že predchádzajúca vláda výdavkové limity už prijala, no nie ústavným zákonom. Výdavkové limity teda nie sú chránené tak ako dlhová brzda. V zákone o dlhovej brzde sú už veci, ktoré by sme dnes napísali inak.
Ktoré?
Mali by sme cieliť čistý dlh krajiny, čo v roku 2011 nebolo objektívne možné, keďže v tom čase Eurostat tieto štatistiky nepublikoval. Dnes však už sú. Rozdiel medzi čistým a hrubým dlhom na HDP bol nedávno desať percent. A pritom tento rozdiel je neminutá likvidná rezerva. Tú by sme nemali cieliť, pretože to nie je skutočný dlh a jej potreba závisí od situácie na finančných trhoch. Navyše ak na ňu cielime, tak dávame politikom možnosť si umelo zlepšiť čísla dlhu jej znížením.
Ako?
Na konci roka 2019 sme umelo znížili likviditnú rezervu o vyše percento HDP, aby sme vykázali nižší dlh a tak sa dostali pod sankčné pásmo.
Na účte sme teda mali nedostatok finančných prostriedkov?
O tri mesiace prišla koronakríza a toto opatrenie na chvíľu ohrozilo samotné financovanie štátu.
Čo iné treba zmeniť?
Prvé dve sankčné pásma máme nastavené príliš jemne a ukazovali sa ako neúčinné. Vláda mala podľa týchto sankcií pripraviť len zoznam konsolidačných opatrení a dať ich parlamentu na vedomie, pričom sa dodržiavanie tohto plánu nekontrolovalo. Čiže bolo to len také papierové cvičenie. Tieto sankcie sa navrhujú sprísniť, aby sa presne určilo, o koľko treba zlepšiť verejné financie. Naopak, vyššie sankčné pásma sú nastavené príliš tvrdo a zároveň s takzvaným dedičným hriechom. To znamená, že môžu neúmerne potrestať aj rozpočtovo zodpovednú vládu destabilizujúcou požiadavkou náhleho vyrovnania rozpočtu. Potom verejne o tom hovoríme, že sankcie nie sú rozumné a podkopávame tak dôveryhodnosť pravidiel. Náhlu požiadavku vyrovnaného rozpočtu treba nastoliť len pre rozpočtovo nezodpovednú vládu. Ak si vláda bude plniť domácu úlohu a každý rok ozdravovať verejné financie predpísaným tempom, táto požiadavka by sa nezapínala. Najdôležitejší dôvod na modernizáciu dlhovej brzdy je zosynchronizovanie sveta výdavkových limitov s dlhovou brzdou, inak tieto domáce pravidlá nebudú plne funkčné.
Čo by ste ešte v zákone o dlhovej brzde zmenili?
Dvojročné prázdniny pre formálne novú vládu znamenali, že dlhová brzda bola vypnutá v kuse šesť rokov. A pritom Pellegriniho aj Hegerova vláda nebola veľmi odlišná od predchádzajúcej vlády Fica a Matoviča. Boli to len formálne nové vlády. Preto navrhujeme len ročné prázdniny a len pre vládu, ktorá vzíde z parlamentných volieb. Chceme postupnejšiu konsolidáciu bez veľkých prázdnin. Aby sa zákon nedal takto obchádzať. Nedokonalosti ústavného zákona máme po vyše desiatich rokoch skúseností vychytané a všetko bolo pripravené. Bola na tom dokonca politická zhoda. V istom momente však prišla jedna koaličná strana [SaS – pozn. red.] s tým, že v zákone chce mať aj daňovú brzdu. To sa však vymykalo celkovej filozofii zákona, ktorý sa snažil byť striktne neideologický v zmysle predpisovania veľkosti štátu. Podľa niektorých poslancov mohla byť ústavná väčšina dosiahnuteľná pre zlepšenie zákona o rozpočtovej zodpovednosti, argumentujúc samotným hlasovaním o výdavkových limitoch [nehlasoval len Smer a Hlas – pozn. red.]. Preto sme netrpezlivo čakali, kedy sa o tom bude hlasovať. Novela bola už skoro dva roky v druhom čítaní. Prekvapilo ma, keď ministerstvo financií bez verejnej diskusie túto novelu stiahlo a zamedzilo tak diskusii a hlasovaniu o tom zákone v tomto volebnom období. V diskusii sa nedalo vylúčiť, že by úradnícka vláda a odborná verejnosť mohli argumentačne presvedčiť aj ďalších poslancov. Pred voľbami by samotné hlasovanie, aj v prípade, ak by nebolo úspešné, aspoň ukázalo, ktoré politické strany sú za rozpočtovú zodpovednosť a ktoré nie. Takto verejnosť túto priamu informáciu nedostane a bude to na úkor diskusií o verejných financiách. V súčasnosti máme nezmodernizovanú dlhovú brzdu so starými sankciami a máme výdavkové limity, ktoré však nie sú ústavne chránené. Výdavkové limity tak nie sú zosynchronizované s dlhovou brzdou. Systém teda nie je plne funkčný a prepásli sme šancu zákon plne zreálniť.
Čo sa stane so Slovenskom, ak konsolidácia verejných financií neprebehne?
Týmto tempom zadlžovania by sme v roku 2026 prestali plniť maastrichtské kritériá dlhu pod 60 percent HDP. O desať rokov by bol náš verejný dlh vyšší ako 80 percent HDP a o 15 rokov by bol verejný dlh nad 100 percentami. Hralo by sa teda o to, kedy by na Slovensku nastal grécky scenár. V nejakom momente by nám finančné trhy začali zvyšovať úroky z dlhu a neskôr by nám neboli ochotné požičiavať vôbec. Máme možno desať rokov na ozdravenie verejných financií a prípravu na napätia súvisiace s demografiou.
