Núdzový stav je vládna fraška. Státisíce žalôb Slovákov na Európskom súde môžu byť realitou

Vláda Igora Matoviča si v čase pandémie koronavírusu ukradomky prisvojila kompetencie, ktoré jej nikto nedal a nemajú žiadnu oporu v legislatíve. Neprimeranú a neobmedzenú moc udelila Úradu verejného zdravotníctva, ktorý nekoná slobodne, je iba rozpočtovou organizáciou rezortu zdravotníctva. Ten vydáva bez obmedzenia normy, výrazne zasahujúce do základných ľudských práv a slobôd ľudí.  

Slovensko tak môže čeliť kvôli rozporuplným protipandemickým opatreniam vlády sťažnostiam státisícov ľudí, ktorým štát zásadne zasiahol do ich životov. „Žiadny štát nemôže zaviesť obmedzenia iba na základe svojich vnútroštátnych predpisov, ignorujúc medzinárodné záväzky, či už v bežných alebo aj mimoriadnych núdzových udalostiach,“ prezrádza v rozhovore pre TREND Marica Pirošíková,  bývalá zástupkyňa Slovenska pred Európskym súdom pre ľudské práva (ESĽP) v Štrasburgu a advokátka pôsobiaca na Právnickej fakulte Univerzite Mateja Bela v Banskej Bystrici.  

Zdroj: archív

V rozhovore sa dočítate:

•   Ako môžu chystané vládne zmeny v ústavnom zákone ovplyvniť vyhlasovanie núdzového stavu

•   Prečo pred Európskym súdom neobstoja nariadenia Úradu verejného zdravotníctva, ktoré aj Ústavný súd považuje za hybridné právne akty

•   Ako ľudia môžu brániť proti neprimeraným protipandemickým  vládnym zásahom do podnikania či zamestnania štátom a kde žiadať nápravu

Vláda chce meniť ústavný zákon tak, aby umožňoval predĺžiť núdzový stav, ktorý dnes môže byť najdlhšie 90 dní.  Mnohí ľudí vnímajú, že sú tým porušené ich základné ľudské práva, a to opakovane. Ako vnímate túto snahu z pohľadu vás ako dlhoročnej odborníčky na ľudské práva? 

Pokiaľ ide o núdzový stav, rada by som upozornila na Predbežnú správu Benátskej komisie o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy COVID-19. Tá je zverejnená už aj v slovenskom preklade na webe Ústavného súdu. Podľa nej aj pri núdzovom stave musí prevažovať základná zásada právneho štátu. Aby bol núdzový stav legitímny, musí brať do úvahy povahu, závažnosť a trvanie mimoriadnej situácie, a to by malo určovať druh, rozsah a trvanie núdzových opatrení, ku ktorým sa krajina môže zákonne uchýliť.

Všetky núdzové opatrenia, odstúpenia od ochrany základných práv a slobôd podľa Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) a ich obmedzenia, podliehajú trom všeobecným podmienkam, a to nevyhnutnosti, proporcionalite a dočasnosti.

Tieto sa pravidelne uplatňujú v judikatúre ESĽP, Súdneho dvora Európskej únie a rôznych ústavných a iných súdov členských štátov EÚ. Vláda by mala pri rozhodovaní o núdzovom stave tieto pravidlá dôsledne uplatňovať, inak hrozí úspešné podávanie sťažností na ESĽP.

Núdzový stav, spojený so zákazom vychádzania, výrazne zasiahol do života ľudí. Vláda apeluje, že podobná situácia sa vyvíja takto aj v okolitých krajinách a je to jediná možnosť, ako zatočiť s pandémiou. Čo v tomto smere hovorí Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd? 

Benátska komisia pripomína, že vo väčšine krajín je právomoc vyhlásiť núdzový stav rozdelená medzi zákonodarnú a výkonnú moc. Za štandardné sa považuje, keď výkonná moc (napríklad vláda) navrhuje a zákonodarný orgán (parlament) schvaľuje vyhlásenie núdzového stavu. Niektoré krajiny vyžadujú na to kvalifikovanú parlamentnú väčšinu. Pre zachovanie demokracie v právnom štáte je tiež dôležitá legislatívna kontrola nad úkonmi a činnosťou orgánov pre mimoriadne situácie.

Vo väčšine demokratických krajín má vláda právo vyhlásiť núdzový stav so súhlasom parlamentu. Otázka, kto, ako a kedy ho ukončiť, nemôže byť ponechaná na výkonnú moc, ktorá už požíva zväčšené právomoci. Preto by nemala byť výrazne zainteresovaná na rozhodnutí o zrušení núdzového stavu, nemala by rozhodovať sama o sebe. Musí to byť funkcia parlamentu.

Ak by teda naozaj došlo k zmenám ústavného zákona, bolo by namieste upraviť ho aj v tomto smere a rozšíriť právomoci Národnej rady pri vyhlasovaní a ukončovaní núdzového stavu. Zároveň treba v praxi dôsledne dbať na ústavný zákon, podľa ktorého možno vyhlásiť núdzový stav, len ak „došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia a osôb“. 

Ďalšou podmienkou je, že ho možno vyhlásiť len na „postihnutom alebo bezprostredne ohrozenom území“, a to len „v nevyhnutnom rozsahu, na nevyhnutný čas, najdlhšie na 90 dní.“  Tieto podmienky ústavného zákona, ktoré treba skúmať a vyhodnocovať na dennej báze, nie sú podľa môjho názoru v tomto období celoplošne naplnené.

Štát navyše pri prijímaní zásadných rozhodnutí s dopadom na základné ľudské práva nezverejnil ani neposkytol občanom či odborným inštitúciám odborné podklady, ktorými dospel k záveru o bezprostrednosti hrozby.

Pri vyhlásenom núdzovom stave existuje väčšie riziko, že dôjde k zásahu do niektorých základných práv a slobôd. Čo na Slovensku podľa vášho názoru vôbec nesedí s dodržiavaním európskych štandardov?

Vzniknuté nebezpečenstvo nemožno vzhľadom na výsledky celoplošného testovania považovať ani za skutočné, ani za bezprostredné. A ani za také, ktorého účinky zahŕňajú celý národ. Komunity občanov, ktoré by mohli byť ohrozené, sú izolované.

Nie je preto možné dospieť k záveru, že nebezpečenstvo je také výnimočné, že bežné opatrenia alebo obmedzenia, ktoré povoľuje Európsky dohovor o ochrane ľudských práv (EDĽP) na ochranu bezpečnosti, zdravia a verejného poriadku, sú úplne nedostatočné. Ak je núdzový stav vyhlásený pre všetky sféry spoločenského života a na celom území, výrazne obmedzujúci základné práva a slobody ľudí, v teste proporcionality, teda vyváženosti, takmer určite neobstojí.

Vo veľmi zlej situácii sa ocitli aj mnohí živnostníci či eseročky. Vláda ich síce dnes už nezatvorila, ale fungujú veľmi obmedzene. Majú aj oni možnosti obrátiť sa na Európsky súd a domáhať sa náhrady škody? Dáva im v tejto súvislosti nejaké možnosti aj ústava?

Ústavný súd 4. novembra tohto roka pozastavil na základe návrhu prezidentky účinnosť ustanovenia zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. To vylučovalo náhradu škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania protiepidemických opatrení. Túto zmenu zákona schválila Národná rada v októbri v skrátenom legislatívnom konaní.

Vylúčenie uvedených práv je v rozpore s článkom 46 ods. 3 ústavy, ktorý garantuje právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom. Tiež významne porušuje aj právo na účinný prostriedok nápravy (zaručené v článku 13 Európskeho dohovoru ľudských práv a slobôd) a právo na prístup k súdu (zaručené článkom 6 Európskeho dohovoru ľudských práv a slobôd).

Podnikateľom, ako aj bežným občanom tak v tomto momente nič nebráni v tom, aby sa obrátili najskôr na vnútroštátne súdy vrátane Ústavného súdu. Ak tam nebudú úspešní, môžu sa obrátiť na Európsky súd. 

Vláda pritlačila na základné práva a slobody ľudí, keď ich donútila „dobrovoľne“ sa zúčastniť celoplošného testovania, aby získali akúsi priepustku na slobodu na cestu do práce, do firmy či do rôznych inštitúcií. Znamenalo podľa vás podmienené získanie modrého „certifikátu“ a delenie ľudí na zodpovedných a tých nezodpovedných porušenie ľudských práv ľudí?

V tomto ohľade otázky vyvoláva už umožnenie nevolenému orgánu, akým je Úrad verejného zdravotníctva SR (ÚVZ), ktorý je iba rozpočtovou organizáciou rezortu zdravotníctva, aby vydával bez obmedzenia normy upravujúce správanie neurčitého počtu osôb, ktoré výrazne zasahujú do základných ľudských práv a slobôd. Ide o neproporčné právomoci vo vzťahu k cieľu, ktorým je koordinácia opatrení na zabezpečenie verejného zdravia.

Dnes ako vláda, tak aj Národná rada, majú možnosti vydávať nariadenia alebo zákony vo veľmi krátkom čase. Disponujú dostatočným aparátom a sú ústavou poverení vydávať všeobecne záväzné predpisy. Podľa Benátskej komisie zásada proporcionality naznačuje, že zmeny v rozdelení právomocí musia byť vo svojom rozsahu primerané, a to aj vzhľadom na povahu a závažnosť hrozby, ktorú je potrebné prekonať.

Podľa tejto zásady nie sú prijateľné také zmeny, ktoré mohli byť potrebné na prekonanie núdzovej situácie, ale ktoré by zjavne zašli príliš ďaleko, napríklad pri dlhodobých zmenách v štruktúre štátnych právomocí.

Môžu ľudia v tejto situácii Slovensko ako štát, vrátane súčasnej vlády, žalovať na Európskom súde. Aké majú možnosti, či už individuálne alebo hromadne?  

Pokiaľ ide o dôsledky nepodrobenia sa testovaniu, určite vyvstávajú aj v tomto ohľade otázky  proporcionality takýchto zásahov do ľudských práv. Otázkou je, či vo vzťahu k nim existuje účinný vnútroštátny prostriedok nápravy, napríklad správna žaloba a  následne ústavná sťažnosť, keďže vyhlášky úradu verejného zdravotníctva sú hybridné právne akty.

Ústavný súd už vyhodnotil ako hybridné správne akty opatrenia ÚVZ, vydané na predchádzanie chorobám a pri ohrození verejného zdravia. Uviedol, že ten, kto sa nimi cíti dotknutý, má právo napadnúť ich všeobecnou správnou žalobou.

To znamená, že najskôr všeobecné súdy a následne Ústavný súd na základe podanej individuálnej sťažnosti budú posudzovať, či bolo opatrenie (vyhláška) ÚVZ legitímne a proporcionálne. Ak žalobca vyčerpá tieto vnútroštátne prostriedky nápravy, môže v prípade neúspechu resp. nedostatočnej nápravy poskytnutej zo strany vnútroštátnych súdov podať sťažnosť na ESĽP.  

Podať ju môžu fyzické i právnické osoby, ale aj skupiny ľudí. Sťažnosť na európsky súd možno podať do šiestich mesiacov od doručenia rozhodnutia o ústavnej sťažnosti.

Viete uviesť nejaké konkrétne príklady o rozhodnutiach súdov v iných európskych krajinách v tomto smere?

Ako príklad možno uviesť, že Mestský súd v Prahe opakovane zrušil opatrenie českého rezortu zdravotníctva v súvislosti s pandémiou koronavírusu. Na jar rezort podľa súdu nezákonne obmedzil voľný pohyb, maloobchod a služby. Na jeseň tento súd zrušil ďalšie opatrenie českého rezortu zdravotníctva, ktoré rozšírilo povinnosť nosiť rúška aj vonku. Rezort podľa českého súdu dostatočne nevysvetlil, prečo sa rozhodol sprísniť prechádzajúce opatrenie, ktoré vyžadovalo nosenie rúšok len vo vnútorných verejných priestoroch.

Benátska komisia vo svojej správe uvádza ako príklad rozhodnutie súdu v Portugalsku z mája tohto roka, podľa ktorého nútené zadržiavanie osoby bez dostatočných dôkazov o tom, že bola infikovaná, porušilo zásadu proporcionality a nariadil okamžité ukončenie opatrenia.

Ďalší prípad sa týkal dočasného rozhodnutia francúzskej Štátnej rady zo 6. septembra tohto roka o povinnom nosení rúšok na verejných miestach. Nosenie rúška možno podľa súdu uložiť pre husto osídlené mestá, ale v menej husto osídlených obciach sa musí obmedziť iba na centrum obce.

Čo môže Európsky súd skúmať pri takýchto podaniach, ak by prišli od slovenských občanov a čo tomu predchádza?

Je na ESĽP, aby rozhodol, či členské štáty okrem iného prekročili rámec „rozsahu, ktorý striktne vyžaduje naliehavosť“ krízy. Tu by som znovu poukázala na konštatovanie Benátskej komisie, že žiadny štát nemôže zaviesť obmedzenia iba na základe svojich vnútroštátnych právnych predpisov, ignorujúc medzinárodné záväzky.

Toto pravidlo by sa malo uplatňovať v bežných časoch, ako aj v prípade mimoriadnych núdzových udalostí.  Európsky súd by skúmal otázku zákonnosti, ktorá v sebe obsahuje aj požiadavku predvídateľnosti dôsledkov nedodržania právnej normy. Zároveň by štát musel vyargumentovať, že zásahy do ľudských práv a slobôd boli v našej demokratickej spoločnosti nevyhnutne potrebné. V opačnom prípade zásah štátu nemožno považovať za primeraný.

Dôležitá v tomto smere môže byť aj Benátska komisia alebo oficiálne Európska komisia pre demokraciu. Tá môže napríklad rozlúsknuť, do akej miery je primeraný zákaz vychádzania, keď pri celoplošnom testovaní bolo pozitívne testovaných jedno percento z 3,6 milióna obyvateľov. Aké sú jej ďalšie kompetencie v tomto smere?  

Benátska komisia poskytuje právne poradenstvo členským štátom a najmä pomáha štátom zosúladiť legislatívu s európskymi a medzinárodnými štandardmi v oblasti demokracie, ľudských práv a právneho štátu. Postupne sa rozvinula do medzinárodne uznávaného a nezávislého poradenského orgánu v ústavných otázkach.

Ide teda skôr o pomoc štátom, a nie prostriedok, ktorým by bolo možné riešiť individuálne sťažnosti. Ak vláda navrhuje urobiť zmeny ústavného zákona a upraviť okrem iného podmienky núdzového stavu, je vhodné, aby sa ministerka spravodlivosti, predseda vlády, predseda parlamentu alebo pani prezidentka obrátili na túto komisiu so žiadosťou o stanovisko, či navrhované zmeny vyhovujú medzinárodným ľudskoprávnym štandardom a rešpektujú princípy právneho štátu.

Premiér I. Matovič podmieňoval „priepustku na slobodu“ najskôr celoplošným testovaním, potom hovoril o komunitnom testovaní. Atómová zbraň, ktorá mala povaliť „hnusobu“, mu nevyšla. Nekonala sa ani priepustka, ktorá bola nastavená veľmi alibisticky. Kde je hranica, ktorú by štát nemal prekračovať a zakrývať to snahou „záchrany životov ostatných?“

V tomto smere vyvstávajú otázky prístupu k právu na vzdelanie, neprimeraných zásahov do práva podnikať, ďalších majetkových práv či prístupu k zdravotnej starostlivosti. Ak by k tomu došlo, opäť by bolo možné obrátiť sa po vyčerpaní vnútroštátnych prostriedkov nápravy na ESĽP. Ten vykoná test proporcionality v súlade s vytvorenými európskymi štandardmi ochrany základných ľudských práv podľa dohovoru a doterajšou aplikačnou praxou.

Niektoré sú zosumarizované v správach a analýzach Benátskej komisie. Treba si už dnes uvedomiť, že toto čaká a neminie ani Slovensko ako štát vo vzťahu k opatreniam orgánov, prijímaných v súvislosti s rozšírením vírusu pandémie.  Podľa toho treba uvažovať a konať.

Mnohé rozhodnutia ESĽP padajú až s istým časovým oneskorením, mnohé po desiatich aj viac rokoch. Dá sa tento proces nejako urýchliť? Je pripravená táto inštitúcia napríklad aj na státisíce podaní, ktoré jej teoreticky môžu prísť od státisíc jednotlivcov?  

Na ESĽP je možné podať aj skupinovú sťažnosť. Proces sa dá urýchliť žiadosťou o prednostné preskúmanie sťažnosti, avšak nemusí jej byť vyhovené. V prípade, ak Európsky súd čelí veľkému prílevu sťažností vzťahujúcich sa na príbuzné otázky, môže postupovať podľa pilotného rozsudku.

To znamená, že preskúma jednu alebo viacero takýchto sťažností, pričom odročí posudzovanie súboru podobných prípadov. Po vydaní rozsudku o pilotnom prípade vyzve dotknutú vládu, aby uviedla vnútroštátne právne predpisy do súladu s EDĽP a  určí všeobecné opatrenia, ktoré sa majú prijať. Potom prejde k riešeniu ďalších podobných prípadov.